AVRUPA DEVLETLERİNİN ÖZELLEŞTİRME POLİTİKASINA BAKALIM...
BATI ÜLKELERİNDE ÖZELLEŞTİRİLEBİLİR MAKSİMUM YÜZDE : %10 / %15
BİZ %70 VE ÜSTÜ ÖZELLEŞTİREREK HAKİMİYETİ VE RANTI ELİMİZDEN VERİYORUZ.
DTM.GOV.TR'DEN ALDIĞIM ÖZEL BİR KAYNAK;
DIŞ TİCARET MÜSTEŞARLIĞI
ÖNEMLİ YERLERİ KIRMIZI ŞEKİLDE İŞARETLEDİM.
==================================================================
DOĞU AVRUPA ÜLKELERİNDE ÖZELLEŞTİRME SÜRECİ
Atilla BASTIRMACI
DT Uzmanı
Anlaşmalar Genel Müdürlüğü
Sovyetler Birliği'nin dağılması ve merkezi planlı ekonomik sistemlerin çözülmesi ile birlikte, Doğu Avrupa ülkelerinde demokratik siyasi düzen içerisinde, Batı Avrupa'daki gibi serbest piyasa ekonomisinin kurulması yönünde önemli adımlar atılmıştır.
Ancak, Batı Avrupa'daki serbest piyasa modelleri fikir olarak aynı esaslara dayansalar dahi, uygulamada, piyasaların düzenlenmesi ve daha genel olarak devlet-piyasa ilişkileri açısından ülkeler arasında büyük farklılıklar göstermektedir.
Kurulan sistem ne olursa olsun, bir ekonomik yapıda firma sahipleri, yöneticiler, işçiler, kredi kuruluşları, girişimciler, tüketiciler ve devlet gibi bir çok ekonomik aktör bulunmaktadır. Kaçınılmaz olarak bu aktörler, aynı zamanda siyasi yapı içerisinde vatandaş olarak rol alacak ve eşit oy hakkı aracılığıyla devletin politikalarını etkilemeye çalışacaklardır.
Nitekim, bir ekonomik sistemde kaynakların tahsisi için genel olarak iki mekanizma bulunmaktadır. Birincisi, kısaca piyasa olarak adlandırılan ve bireylerin sahip olduğu kıt kaynakların, yine bireyler tarafından verilen ademi merkeziyetçi kararlar yoluyla alternatif kullanımlara tahsis edildiği bir sistemdir. Bu mekanizma, kaynakların, eşit olmayan haklar çerçevesinde, eşitsiz olarak dağıltıldığı bir sistemdir.
Diğer mekanizma olan devlet ise, bireylerin hukuk önünde eşit haklara sahip olduğu, sahip olmadığı kaynakları dağıtan bir sistemdir. Doğal olarak, bu iki mekanizma aracılığıyla ortaya çıkacak kaynak dağılımlarının her zaman aynı olacaklarını beklemek iyimser bir yaklaşım olacaktır. Bireyler siyasi güç aracılığıyla, normal koşullarda piyasada ortaya çıkacak olan dağılım yerine, kendi tercih edecekleri bir kaynak dağılımını kurmak isteyebileceklerdir.
Ancak, mesele, devlet ve piyasanın birbirleriyle çatışmaları veya birbirine karşı olup olmadıkları değildir. Sorun, içinde devletin de yer aldığı bir dizi aktörün birlikte rasyonel davranmalarını sağlayacak teşvikleri ve bilgi iletişimini sağlayacak bir kurumsal yapının oluşturulmasıdır(Przeworski, 1994).
Devletin de bu ekonomik yapıda az veya çok belli bir rol üstlenmesinin kaçınılmaz olacağı düşünülmekle birlikte, bu yapı içerisinde devletin rolünün tanımlanmasına sıra gelince görüş ayrılığı artmaktadır. Tartışmalar, bu yapıda devletin olması veya olmamasından ziyade, ne kadar olması gerektiği üzerinde yoğunlaşmış gibi görünmektedir.
Bu tartışmaların içinde, Doğu Avrupa ülkelerinin içinde bulundukları durum önemli bir örnek teşkil etmektedir. Çünkü, bu ülkeler, yaklaşık 50 yıldan daha az bir süre içinde, devlet-piyasa ilişkilerini ikinci kez yeniden tanımlamak ve bir kez daha yeni baştan bir ekonomik sistem kurmak çabası içine girmişlerdir.
Her ne kadar, Doğu Avrupa ülkelerinde devletin komünist rejim dönemindeki kadar etkin bir rol oynamaması gerektiği anlaşılmış ise de, bu, ne kadar etkin olmalı sorusuna yanıt vermemektedir. Kaldı ki, bu sorun, Batı Avrupa ve ABD gibi ülkelerde bile üzerinde tamamen mutabakata varılmış bir çözüme kavuşturulmuş değildir.
Çeşitli neo-liberal ekonomistlerin ileri sürdüğü gibi, Doğu Avrupa'da kurulacak ekonomik sistemde, Batı Avrupa'daki serbest piyasa düzeninin esas alınması gerektiği, geçiş sürecindeki ülkeler için yeterli bir hareket zemini oluşturamamaktadır. Çünkü, bu yanıt, Batı Avrupa'daki hangi ekonomik modelden bahsedildiği sorusuna tam olarak bir cevap vermemektedir. Serbest piyasa düzeni ile kastedilen modelin hangisi olduğu konusunda daha açık olunması gerekmektedir.
Kaldı ki, bu sorunun yanıtının bilinmesinin, neo-liberal ekonomistlerin iddia ettiği üzere ekonomik gelişmenin serbest piyasa ekonomisinin kurulması gibi tek bir reçetesi varsa ve bütün ülkelerde mutlaka bu reçetenin izlenmesi gerekiyorsa, bu reçetenin sonuçları konusunda da az çok fikir sahibi olunmasının yararlı olacağı açıktır.
I- Yeniden Yapılanma Süreci
Bir ekonomik yapının performansı, bu yapıdaki, farklı aktörlerin (malikler/yöneticiler, yöneticiler/işçiler, kredi verenler/girişimciler, vatandaş/politikacı) ilişkilerini düzenleyen kurumların planlanış biçimine bağlıdır.
Komünist rejimlerin dağılması ile birlikte, serbest piyasa ekonomisine geçiş sorunu ile karşı karşıya kalan Doğu Avrupa ülkeleri, çok genel olarak, bu kurumların düzenlenmesi konusunda ülke bazında farklılıklar görülmekle birlikte, dört büyük sorun ile karşı karşıya kalmışlardır:
1. Ekonominin hemen hemen tamamı kamulaştırılmış, özel mülkiyete çok sınırlı hayat hakkı tanınmıştır.
2. Üretim yapan kamu kuruluşlarının büyük bir kısmı tekelleşmiş, fiyatlar ve yatırım kararları devlet tarafından kontrol edilir hale gelmiş, dışa kapalı, COMECON içi uzmanlaşmaya yönelik ekonomik politikalar izlenmiş, bu da ekonomileri rekabete kapalı yapılar haline getirmiştir.
3. Sosyal güvenlik harcamaları ekonomik faaliyetlerin hacmi ile karşılaştırılamayacak ölçüde artmış, harcamalar toplumda ortaya çıkabilecek rahatsızlıkları gidermek amacıyla siyasi bir araç olarak kullanılır hale gelmiştir.
4. Yukarıda sözü edilen sorunların da etkisiyle makroekonomik dengeler bozulmuş, yüksek bütçe açıkları, kontrol edilemez hale gelen ücretler, para arzının sınırsız artışı ve yüksek enflasyon gibi sorunlarla karşılaşılmıştır.
Sorunların çözülmesi amacıyla, Doğu Avrupa ülkeleri tarafından bir yandan makroekonomik dengelerin kurulması amacıyla istikrarı sağlamaya yönelik bir dizi politika uygulamaya konulurken, diğer yandan da, özelleştirme gibi ekononomide yapısal değişiklikleri sağlayacak yeniden yapılanma programını öngören önlemler hayata geçirilmiştir. Dolayısıyla, geçiş sürecinin iki önemli ayağı bulunmaktadır: İstikrar ve yeniden yapılanma.
Yeniden yapılandırma programının temelinde, ekonominin performansının, öncelikle bireysel teşebbüs özgürlüğüne dayandığı ve bireyin ekonomik özgürlüğünün de mülkiyete serbestçe ve özgürce sahip olmayı, satın almayı, satmayı ve başka biçimlerde kullanmayı içerdiği düşüncesi yatmaktadır.
Bu nedenle, yeniden yapılanma sürecinin bir yarısı özel sektör tarafından sahip olunan ve işletilen yeni firmaların kurulması ise, diğer yarısı mevcut kamu kuruluşlarının yeniden yapılandırılması ve özelleştirilmesidir. Dolayısıyla, yeniden yapılanma programı çerçevesinde özelleştirme önemli bir yer tutmaktadır. Özelleştirme ile hem devletin ekonomideki etkinliğinin azaltılması amaçlanmakta, hem de kaynakların verimliliğinin sağlanabileceği düşünülmektedir.
II. Özel Mülkiyet ve Özelleştirme
Özel mülkiyet haklarının kaynak dağılımını daha verimli hale getirebileceği konusundaki düşünce ise üç önemli varsayıma dayanmaktadır(Przeworski,1992):
1. Özel mülkiyet, yönetici-işçi sorununu çözecektir. Yöneticileri karı arttırmaya yönlendirecek, verimli çalışmaya zorlayacak, dolayısıyla, merkezi planlı sistemde "kapitalist girişimciliği taklit etmesi"(Przeworski,1992) beklenen yöneticilerin, kapitalist girişimci haline gelmeleri sağlanacaktır.
2. Piyasa bir bilgi kaynağı olmayıp, teşviklerin kaynağıdır. Dolayısıyla, mevcut imkanları değerlendirmek amacıyla, yöneticiler piyasa koşullarına uygun üretim yapacaklardır.
3. Piyasadaki fırsatları değerlendirmek için yatırım yapmak üzere yeterli sermaye birikimi vardır.
Özelleştirme ile teşvik politikaları yerine, piyasadaki arz/talep koşullarına bağlı olarak hareket edebilen, mümkün olan en yüksek karı elde etmeyi hedefleyen firmaların ortaya çıkarılması amaçlanmaktadır. Mülkiyet yapısının değişmesi, yani özel mülkiyetin tanınması, bireylerin elde edilen karlardan yararlanmalarına imkan sağlayacak, dolayısıyla, bireyleri daha düşük maliyetlerde üretmek, teknelojiyi yenilemek yönünde teşvik edecektir.
Ancak, özel mülkiyet haklarının tanınması ve serbest piyasa ekonomisinin kurulması ile birlikte bireylerin amaçlarını gerçekleştirmek için çaba gösterecekleri kurumsal yapı da değişecek ve dolayısıyla bu değişim, amaçların elde edilebilecekleri yöntemleri de değiştirecektir. Bu nedenle, Doğu Avrupa ve eski Sovyet Cumhuriyetlerinde özelleştirme ve serbest piyasa ekonomisine geçiş süreci siyasi bir süreçtir ve bu şekilde de incelenmesi gerekmektedir.
Özel mülkiyet haklarının tanınması ve özelleştirme, geçiş sürecinin sadece bir parçasıdır. Bu nedenle, özelleştirmenin yeniden yapılanmaya yönelik diğer reformlardan bağımsız bir şekilde tek başına yapılması, piyasa ekonomisine geçişi sağlamayacaktır. Tam tersine, diğer reformların yapılmaması serbest piyasa ekonomisinden ziyade, bir tür kabile ekonomisine geçişe neden olabilecektir.Rusya'da, Ukrayna'da veya diğer bazı Doğu Avrupa ülkelerinde olduğu gibi devlet otoritesinin azaldığı ve mafyanın öne çıktığı bir yapı ortaya çıkabilecektir. Bu tür sonuçları önlemek amacıyla özelleştirmenin diğer reformlarla birlikte yapılması zorunludur. Bu durumda ise, bir yeniden yapılanma programı çerçevesinde özelleştirmenin zamanlaması sorunu ön plana çıkmaktadır. Nitekim, geçiş sürecinin başarısı açısından Doğu Avrupa ülkelerinin bu alandaki tecrübeleri izlendiğinde, özelleştirmenin geçiş süreci içinde ne zaman ve hangi hızda yapılması gerektiği konusunun önem kazandığı görülmektedir.
Bu çerçevede, Doğu Avrupa'daki özelleştirme çalışmaları hakkında bir fikir edinebilmek için, Doğu ve Batı Avrupa’da yürütülen özelleştirme çalışmalarını kısaca karşılaştırmak yararlı olabilecektir.
Doğu Avrupa'da sürdürülen özelleştirme çalışmalarının iki önemli farkı bulunmaktadır. Öncelikle, Batı Avrupa'da özelleştirilen kamu iktisadi teşekküllerinin, ekonomideki payları %10-15'den fazla değildir. Doğu Avrupa'da ise bu oran %80-90'lara ulaşmaktadır. Bu ölçekteki bir özelleştirmenin, işin doğasını büyük ölçüde değiştirdiği açıktır.
Ayrıca, özelleştirmenin yerleşmiş piyasa kurum ve kuralları içerisinde yapılması yerine, Doğu Avrupa'da özelleştirme ile birlikte sözkonusu kurum ve kurallar da oluşturulmaktadır. Dolayısıyla, Doğu Avrupa'da sermaye piyasalarından ancak çok sınırlı bir şekilde yararlanılabilecektir. Çünkü, bu tür piyasalar ya bulunmamaktadır ya da yeni kurulmuştur. Diğer taraftan, Batı Avrupa'da özelleştirme iyice yerleşmiş rekabet kuralları altında sürdürülmektedir ve özelleştirilen firma kendisini bir rekabet ortamı içinde bulmaktadır. Doğu Avrupa'da ise tam tersine iflas, ticaret, şirketler, rekabet, borçlar hukuku gibi konularda ticaret ve yatırım ortamını etkileyen yasal düzenlemelerden yararlanılması ise, mevcut olmamaları veya yeni hazırlanmış olmaları nedeniyle mümkün bulunmamaktadır. Dolayısıyla, Doğu Avrupa'da özelleştirme, bu kuralların tanımlanması için atılmış adımlardan sadece birisidir. Kısacası, Doğu Avrupa'da özelleştirme, bir yandan serbest piyasa ekonomisinin tesis edilmesine katkıda bulunurken, diğer yandan da ortaya çıkan serbest piyasanın kurum ve kurallarından yararlanacaktır.
Doğu Avrupa ile Batı Avrupa arasındaki bir diğer önemli fark, mülkiyet haklarının kullanımında ortaya çıkmaktadır.
Batı Avrupa'da, özelleştirilmesi düşünülen kamu kuruluşlarının mülkiyet hakları açık bir şekilde devlete aittir. Mülkiyet hakları çok genel olarak mülke sahip olmak, satmak veya yeni mülkler edinmek gibi mülkün kullanımına, kullanımından elde edilen kazançlardan serbestçe yararlanmaya yönelik hakları içermektedir. Doğu Avrupa'da ise bu haklar devlet, işçiler ve işletme yöneticileri arasında belirsiz bir şekilde dağılmış durumdadır. Özetle, Doğu Avrupa'da kimin, neye sahip olduğu açık değildir.
Özellikle Macaristan, Polonya, Çek ve Slovakya gibi bazı ülkelerde, 1970'li yıllarda sınırlı da olsa yapılan çeşitli reformlar sonucunda işletmelere daha fazla özerklik tanınmış, işçi ve yöneticilere yatırımlar, ücretler, karın kullanımı gibi bazı konularda karar verme yetkisi verilmiştir. Hukuken mülkiyet yine devlete ait olmakla birlikte, işçi ve yöneticiler yönetim üzerinde hemen hemen mülkiyet haklarına benzer haklar elde etmişlerdir. Örneğin, Polonya'da işçi konseyleri yönetimin değiştirilmesi, varlıkların alınıp satılması gibi konularda karar mekanizması üzerinde çok önemli haklar elde etmişlerdir. Daha sonra, siyasi liberalizasyonla birlikte, bu gruplar işletmeler üzerinde hak iddia etmeye başlamışlar veya mevcut haklarını koruma yolunu seçmişlerdir.
Mülkiyet hakları, bazı Doğu Avrupa ülkelerinin komünist rejim döneminde kamulaştırılan çeşitli mülkleri eski sahiplerine iade etmeleri ile daha da içinden çıkılmaz bir hal almıştır. Örneğin, eski Çekoslovakya'da bu gelişme, diplomatik binaların eski sahiplerine veya mirasçılarına iadesinin talep edilmesine kadar gitmiştir.
Diğer taraftan, işçiler ve yöneticiler bazı haklar elde etmiş olmalarına rağmen, kamu kuruluşları üzerinde açıkça tanınmış haklara da sahip değillerdir. Dolayısıyla, böylesine belirsiz bir ortamda, işçi ve yöneticilerin yeniden yapılanma yönünde çaba harcamak yerine, kamu kuruluşlarının mallarını kendi hesaplarına kullanmaya çalışmaları doğaldır. Nitekim, Ukrayna, Bulgaristan ve Polonya'da bu gelişmeler gözlenmiştir.
Komünist rejimlerin dağılmasının ardından, yöneticilerin elde ettikleri gücü, kamu kuruluşlarının sahip olduğu teçhizat, makina ve diğer gayrımenkulleri kendi çıkarlarına uygun olacak şekilde kullandıkları, örneğin kendi kurdukları paravan şirketlere, çok elverişli koşullarla kiraladıkları veya sattıkları gözlenmiştir. Bu tür gelişmelere karşı, özelleştirme çalışmaları tek bir merkezde toplanmış, bazı kamu kuruluşları tekrar kamulaştırılmış, mülkiyet yeniden tamamen devlette toplanmış ve bilahare özelleştirme yoluna gidilmiştir.
Bu özellikler dikkate alındığında, Doğu Avrupa'da özelleştirme yönünde üç önemli engel ile karşılaşıldığı görülmektedir:
1. Ekonominin çok büyük bir kısmında egemen olan kamu kuruluşlarının özelleştirilmesi için, geleneksel yöntemlerin dışında, yeni bazı yöntemler bulunması gerekmektedir. Sermaye piyasaları ve halkın elinde özelleştirmeye katılacak kadar yeterli sermaye birikimi bulunmamaktadır. Bu nedenle, yaratıcı olunması zorunludur. Kaldı ki, Doğu Avrupa ülkelerinin bu konuda başarısız oldukları da iddia edilemez. Örneğin, Çekoslovakya'da izlenen kamu kuruluşlarının hisselerinin ücretsiz olarak, kupon karşılığında halka dağıtılmasının, özelleştirme açısından başarılı olduğunu inkar etmek mümkün görünmemektedir. Keza, Macaristan da bazı kamu kuruluşlarını Londra Borsasını kullanarak özelleştirme yoluna gitmiştir. Ancak, bugüne kadar Batı Almanya'nın mali ve kurumsal desteği ile sadece Doğu Almanya'da geleneksel piyasa yöntemlerinin kullanılabildiği bir özelleştirme programı izlenebilmiştir.
2. Özelleştirme gerçekleştirilse bile, bu tek başına Doğu Avrupa ekonomilerinde kaynak dağılımında etkinliğin sağlanacağı anlamına gelmeyecektir. Bu nedenle, özelleştirme kamu kuruluşlarının yeniden yapılandırılması konusundaki diğer reformlarla eş zamanlı olarak yürütülmelidir. Özelleştirme bu sürecin sadece bir parçasıdır. Sadece mülkiyetin devri, tek başına kaynakların etkin dağılımını sağlamayacaktır. Doğu Avrupa'daki kamu kuruluşlarının bu piyasalarda hemen hemen tekel durumunda oldukları gözönüne alınırsa, özelleştirmenin piyasalara tek başına rekabeti getirmeyeceği açıktır. Bu nedenle, rekabet kanunları ve tekelleşmeye karşı hukuki düzenlemelerin de belli bir zaman dilimi dahilinde ve mümkün olan en kısa sürede yapılması gerekmekle birlikte, yeniden yapılanma programı içindeki öncelik sırasının nasıl olacağı konusunda tartışmalar sürmektedir.
3. Son olarak, özelleştirme, toplumdaki siyasi yapıyı, toplumsal gruplar arasındaki güç ilişkisini etkileyecektir. Bu nedenle, kaçınılmaz olarak bu gruplar arasında özelleştirme sonunda ortaya çıkacak dengeler üzerinde görüş birliği oluşturulması ve dolayısıyla özelleştirme için siyasi destek sağlanması gerekecektir.
Özelleştirme, kamu ve özel sektör arasındaki güç dengelerini yeniden belirleyecektir. Bireylerin beklentilerini etkileyecek, siyasi ve ekonomik hayat konusunda yeni varsayımlar yapılmasına neden olacaktır. Ortaya çıkacak yeni kurum ve kurallar değişim maliyetini ve kaynak tahsisi ile ortaya çıkacak kazançların dağılımını etkileyecektir. Dolayısıyla, özelleştirme toplumsal gruplar arasındaki siyasi çekişmenin konusu haline gelecektir.
Belki de, Rusya ekonomisinin içinde bulunduğu durum, diğer reformlar olmaksızın özel mülkiyet haklarının tanınmasının nelere yol açabileceği konusunda iyi bir örnek teşkil etmektedir
III. Siyasi Bir Süreç Olarak Özelleştirme
Sicilya'da mafyanın ortaya çıkışını inceleyen Diego Gambetta, açıkça tanımlanmamış mülkiyet hakları, yargı mekanizmalarının yokluğu gibi Sicilya mafyasının ortaya çıkmasına neden olan koşulların halen Rusya'da da bulunduğuna dikkat çekerek, mülkiyet hakları açısından feodalizm ile sosyalizmi karşılaştırıyor. Her iki sistemde de sadece sınırlı bir grup insan mülkiyet haklarına sahiptir ve genellikle, bu tür haklara sahip olanlar aynı zamanda güç kullanmak konusunda da tekel durumundadır. Ancak, bu sistemler sona erdiğinde, güç kullanmak konusundaki tekel, mülkiyet hakları kadar yaygın bir şekilde dağılmaz. Özel mülkiyet haklarının tanınması ile birlikte, mülklerin konu olduğu işlemlerin hacmi da artar. İşlem hacminin artması ile birlikte, mülkleri kaybetmek veya aldatılmak korkusu da güçlenir ve mülk sahiplerinin kendilerini ve mülklerini güvence altına almak yönündeki ihtiyaçları da artar. Eğer devlet bu korumayı sağlayamazsa, Sicilya ve Rusya'da olduğu gibi, mülk sahipleri özel koruma satın almak yolunu seçecekler ve işsizliğin yoğun olduğu ülkelerde de her zaman bu tür korumayı sağlayacak bireyler olacaktır.
Bireyler arasında devletin mülkiyet haklarını açık ve kesin bir şekilde tanımlayacağı ve gerektiğinde bu hakları sonuna kadar koruyacağı konusunda yaygın bir beklenti bulunmaktadır.
Dolayısıyla, özelleştirme sadece mülkiyet haklarının devri olmayıp, bu mülkiyet haklarının devlet güvencesi altında rahatça kullanılabildiği bir ortamın yaratılması ile çok yakından ilgilidir. Böyle bir güvencenin olmaması, bireyler arasında güvenin olmadığı bir ortamın yaratılmasından başka bir sonuca neden olmayacaktır. Bu sebeple, özelleştirmenin, sonuçlarının neler olacağı bilinmeden yapılacağı gözönüne alındığında, yeniden yapılanmaya yönelik diğer reformlar konusundaki öncelik sırası üzerinde gerek siyasi gerek ekonomik açıdan durulması gerekmektedir.
Özelleştirme, farklı ve muhtemelen çakışan çıkarlara sahip bireylerin rol oynadığı bir ortamda gerçekleştirilecektir. Bu nedenle, David Stark, özelleştirme ile ilgili araştırmaların, sosyal gruplar ve bu grupların piyasa ekonomisine geçişi kolaylaştıracak veya zorlaştıracak tutumlarına yönelmesi gerektiğine dikkat çekmektedir.
Geçiş süreci içinde bireyler, sınırları kesin olarak tanımlanmamış bir ortamda, komünist rejim zamanında yerleşmiş kuralların değiştirilerek, yeniden tanımlanması ve mümkün olduğunca kendi çıkarlarına uygun bir hale getirilmesine çalışacaklardır.
Bu nedenle, özelleştirme çalışmaları için hangi yöntem seçilirse seçilsin, yöntem iki şey üzerinde etkili olacaktır. Birincisi, geçiş sürecinin maliyeti değişecektir. İkincisi, özelleştirme sonucunda ortaya çıkacak olan kurumsal yapı, daha sonra kazançların nasıl dağıtılacağını etkileyecektir.
Doğu Avrupa'daki geçiş sürecinin bir diğer önemli özelliği, devletin tıpkı komünist rejimlerin kurulduğu dönemde olduğu gibi, serbest piyasa ekonomisinin kurulmasında da çok önemli bir rol üstlenmiş olmasıdır. Dolayısıyla, devlet, yaptırım gücü olması nedeniyle, bir yandan sosyal grupların çekişmelerine sahne olacak bir arena haline gelirken, diğer yandan da geçiş sürecini başlatan, yeni kuralları koyan, uygulayan ve uygulamayı izleyen bir aktör haline gelecektir.
Dolayısıyla, devlet kendisine geçiş sürecinin amacına ters düşen bir rol biçmiş olacaktır. Bir yandan, bireylerin öncü oldukları bir serbest piyasa ekonomisini kurmayı hedeflerken, diğer taraftan, bu süreçte baş rolü kendisi oynayacak ve geçişi yönlendirecektir. Devletin böylesine önemli bir rol üstlenmesi kaçınılmaz görünmektedir.
Öncelikle, böylesine kapsamlı bir değişimi, güvenli bir ortamda sağlayabilecek tek güç devlettir. İkincisi, devlet, kamu kuruluşlarının sahibi durumundadır. Yasal malik olarak haklarını bireylere, özel sektöre devredecektir. Dolayısıyla, bir yandan haklarını devrederken, diğer yandan, bu devir işlemi sırasında ve sonrası dönemde oyunun kurallarını koyacaktır. Geçiş süreci esasen, liberal ademi merkeziyetçi bir ekonomik yapının, merkezi karar mekanizmaları ile kurulması sürecidir.
Devlet kendini ekonomik alandan çekse bile, özelleştirme, piyasaların işleyişi açısından beklentileri karşılamaktan uzak olabilecektir. Çünkü, özel sektör bir yandan ekonomik güç kazanırken, bunu siyasi güç elde etmek için kullanarak, devlet eliyle rant elde etmeye çalışacaktır. Nitekim, Doğu Avrupa'da bu yönde bazı örneklere de rastlanmıştır.
Örneğin, Macaristan'da Fransız, Avusturya ve İngiliz şeker üreticileri Macar hükümetinden şekerin fiyatının yükseltilmesini ve ithalata karşı kotalar uygulanmasını talep etmişlerdir. Keza, Polonya'da da yeni kurulan TV üreticisi bir özel firma, pazarın korunmasını ve yeni üreticilerin pazara girişlerinin sınırlanmasını talep etmiştir.
Bu nedenle, özelleştirme ile birlikte, mülkiyet haklarının elde edilmesinin, kamu kurumlarının piyasalardaki tekelci konumlarının da elde edilmesi olarak değerlendirildiği gözlenmektedir. Halbuki, özelleştirmenin en büyük amaçlarından birisi, bu tür tekelci yapılaşmayı ortadan kaldırmaktır. Nitekim, merkezi planlama sonunda firmaların büyük bir kısmı kendi sektörlerinde tekel haline gelmişlerdir. Serbest piyasa ekonomisi ve özelleştirme ile birlikte artan rekabet ile karşı karşıya kalmışlar ve COMECON'un dağılmasıyla birlikte kaybettikleri pazarların yerine, yeni pazarlar bulmakta çok büyük güçlüklerle karşılaşmışlardır.
Bu halde, bu tür tekeller hala hükümet müdahalesi ve koruma talep edeceklerdir. Dolayısıyla, rekabeti arttıracak hükümlere de karşı çıkabileceklerdir. Hatta, piyasalardaki tekelci yapıyı da korumayı amaçlayacaklardır. Özelleştirme ile mülkiyet yapısı değiştirilmeyecek, ancak rekabete kapalı, tekelci, fakat özelleştirilmiş firmaların olduğu bir piyasa ortaya çıkacaktır. Dolayısıyla, böyle bir yapının önlenmesi amacıyla da devlet müdahalesi gerekecektir.
Sonuç olarak, verimliliğin arttırılması açısından özelleştirmenin sonuçları Batı Avrupa'da bile açık değilken, diğer reformlardan bağımsız olarak izlenen bir özelleştirme programının kaynak dağılımında verimliliği sağlamak açısından Doğu Avrupa'da ne kadar etkili olacağı daha da karışıktır.
Diğer taraftan, özelleştirmeye, orta sınıfın tekrar yaratılarak, demokratik sistemin ve serbest piyasanın güçlendirilmesi gibi siyasi bir misyon da yüklenmekle birlikte, son olarak Arnavutluk'ta da görüldüğü üzere, bu yöndeki beklentiler henüz gerçekleşmemiştir. Sınırlı da olsa bir girişimciler sınıfı yaratılmışsa da, komünist rejimlerden devralınan ekonomik ve siyasi düşüncenin geçiş ülkelerinin tamamında değiştiğini söylemek için çok erkendir.
Bir özelleştirme programı, toplum içinde mülkiyet haklarının dağıtılmasını gerektirmektedir. Böylesine bir sonuç ise bazı politikacılar için çok önemli avantajlar sağlayabilecektir. 1992 yılında Vaclav Klaus'un Çek Cumhuriyeti'ndeki başarısı buna benzer bir örnektir. Keza, Rusya'da da özelleştirmeye karşı oluşan güçlü komünist ve milliyetçi muhalefetin baskısının önüne set çekilmesinde de 1992-1993 yıllarında işçi ve yöneticilere önemli tavizler tanınmasının çok büyük bir etkisi bulunmaktadır.
Özelleştirmenin yapılabilmesi için, gerekli siyasi desteğe ihtiyaç duyulmaktadır. Dolayısıyla, siyasi açıdan zamanlamanın sorunlara neden olabileceği ortaya çıkmıştır. Polonya'da özelleştirme fikri ilk kez 1986 yılında ortaya atılmış ancak, özelleştirme çalışmaları 1990 yılında başlatılmış ve bu ilk ivmenin kaybedilmesinin ardından mülkiyetin toplumun geniş kitlelerine yayılmasını sağlayacak özelleştirme programları bile toplumun muhalefeti ile karşılaşmıştır.
Polonya'nın yeniden yapılanmasının başarısı, büyük ölçüde yeni kurulan özel işletmeler ile özelleştirilen küçük ve orta ölçekli işletmelerden kaynaklanmıştır. Büyük ölçekli ağır sanayi işletmeleri ise hala devlete aittir.
Nitekim, özelleştirme konusundaki tartışmalar Slovenya'da süreci yavaşlatırken, Bulgaristan'da tamamen durma noktasına getirmiştir. Dolayısıyla, özelleştirmenin hızı, sürecin en önemli unsurlarından birisidir ve mükemmelliğinden ya da elde edilecek gelirlerden daha önemli bir etken haline gelmiştir. Nitekim, bütçe gelirlerini de temel hedef olarak kabul eden Polonya, Macaristan gibi ülkelerde özelleştirme gelirleri bütçe gelirlerinin %0.5'ini aşmamıştır.
Dolayısıyla seçim, siyasi güç ve gelir dağılımını etkileyecek hızlı bir özelleştirme programı ile bir işletme üzerinde etkili kontrol mekanizmalarının kurulmasını sağlayacak daha yavaş ancak daha nitelikli bir özelleştirme programı arasındadır.
IV. Özelleştirmenin Hızı
Özelleştirmenin hızı ve kalitesi arasındaki seçim sorunu, belki de geçiş sürecinin en önemli gündem maddelerinden birisidir.
Tartışmaların odağında, hızlı ve kapsamlı ve genel olarak şok terapi olarak adlandırılan radikal bir değişim programı ile daha yavaş ve reformların adım adım gerçekleştirilmesini öngören daha yavaş bir strateji arasında yapılacak seçim yer almaktadır.
Bu çerçevede, öncelikle Jeffrey Sachs ve Martin Lipton gibi özelleştirmenin mümkün olan en hızlı, eşit ve mali açıdan tutarlı bir şekilde yapılmasını savunan akademisyenler vardır. Diğer yanda ise, Janos Kornai gibi daha yavaş ve kuralların daha açık bir şekilde ortaya konulduğu ve istikrarlı bir makro ekonomik alt yapının kurulmasının ardından daha yavaş bir özelleştirme programının izlenmesini savunan akademisyenler de bulunmaktadır.
Sachs ve Lipton, özelleştirmemenin maliyetinin gün geçtikçe arttığını, bu nedenle, hızlı bir geçişin yaratacağı maliyetin önümüzdeki dönemde verimsiz yapıların korunmasından doğan kayıplardan daha düşük olacağını, ayrıca, özelleştirmenin geciktirilmesi ile birlikte, siyasi çekişmelerin artacağını ve bunların özelleştirmeyi daha da geciktireceğini ileri sürmektedirler.
Ayrıca, mevcut hakların belirsiz olması ve bunların yönetici, işçi gibi kesimlerce birlikte kullanılmasının yarattığı belirsizlikler sayesinde firmaların varlıklarının hızla elden çıkarıldığını ve bu olumsuzlukların önlenmesi amacıyla, hızlı bir özelleştirme programının uygulanması gerektiğini öne sürmektedirler. Dolayısıyla, bu akademisyenlere göre, sözkonusu gelişmelerin sonucu, sonu hiç gelmeyecek gibi görünen siyasi tartışmalardır. Ayrıca, bu ülkelerin demokratik yapısı gözönüne alındığında, yeni kurulan demokratik hükümetlerin baskılara karşı koyamayacakları ve özelleştirme hedefinden taviz verecekleri belirtilmektedir.
Geçiş süreci açısından bakıldığında, özelleştirme konusunda kaydedilecek gelişmenin geçiş sürecinin başarısı ile doğrudan ilgili olacağı ve üretim düşüşünü önlemek için gerekli olacağı iddia edilmektedir. Nitekim, Polonya'daki ekonomik büyümenin en önemli nedeni özel ve özelleştirilmiş küçük ve orta ölçekli işletmelerdir.
Devletin serbest piyasa ekonomisine geçişi sağlayacak tek güç olması, Sachs ve Lipton'un öne sürdükleri en önemli nedendir. Özelleştirme geciktirildiği sürece devlet, piyasalardaki konumunu koruyacaktır. Sonuç olarak geçiş, yıllar alacaktır. Bu kısır döngüyü kırmanın en iyi ve çabuk yolu hızlı ve kapsamlı bir özelleştirmedir. Bu tezi savunanlar Bulgaristan’ı örnek göstermektedir. 1991 yılı başında oldukça başarılı bir istikrar ve liberalizasyon programı izleyen Bulgaristan'da sadece küçük ölçekli işletmeler özelleştirilmiş, büyük işletmelerin bütçe ve dolayısıyla para politikaları üzerinde yarattıkları baskı yüzünden makroekonomik istikrar 1994 yılında büyük ölçüde bozulmuştur. Siyasi olarak güçlü gruplar, KİT'lerin varlıklarını özel sektöre aktarmaya başlamışlardır. Nitekim, benzeri gelişmeler diğer bazı ülkelerde de yaşanmıştır.
Diğer uçta ise, daha yavaş bir özelleştirme programını savunanlar bulunmaktadır. Öncelikle, daha yavaş bir program teknik nedenlerle zorunlu görülmektedir. Sermaye piyasalarının yokluğu ve sermaye birikimin yetersiz olması gibi nedenler bile, özelleştirmeyi yavaşlatacak unsurlardır.
Ayrıca, bu tür araçların yokluğunun doğal olarak kamu kuruluşlarının doğru bir şekilde fiyatlandırılmasını engelleyeceği düşünülmektedir. Bu şekilde yapılan özelleştirmenin, kamu kuruluşlarını yabancılara peşkeş çekmek olacağı ileri sürülmektedir. Bu nedenle, her bir kuruluşu tek tek ele alarak gerçekleştirilecek özelleştirme, bu tür sorunların önüne geçebilecektir. Ancak, böyle bir fiyatlandırma yapılsa bile, bu tür kuruluşları alacak yeterli sermaye bulunmamaktadır.
Siyasi açıdan da yavaş bir program tercih edilebilecektir. Özelleştirmenin nimetlerinden daha fazla yararlanacak bir toplumsal kesimi, diğerlerine tercih etmenin haklı bir gerekçesi olamayacağı için KİT'lerin her birini ayrı ayrı özelleştirmek, sürecin maliyetini ve nimetlerini toplumsal kesimler arasında adil olarak dağıtmanın, kazançları ve sorunları daha geniş bir katmana yaymanın bir yöntemi haline gelebilecektir. Dolayısıyla, böyle bir yaklaşım özelleştirme için gerekli siyasi desteğin sağlanmasına da yardımcı olacaktır.
Kaldı ki, özelleştirmenin hızı, amaçlara da dikkat çekmektedir. Örneğin, amaç ne olursa olsun KİT'leri elden çıkarmak ise, hızlı bir özelleştirme haklı görülebilir. Ancak, unutulmaması gereken, özelleştirme ile etkili bir yönetim ve piyasalardan alınan mesajların doğru bir şekilde değerlendirilebileceği ve kaynakların da bu fırsatların en iyi şekilde kullanılabileceği yerlere tahsis edileceği bir sistem kurmaktır.
KİT'lerde mülkiyeti çok geniş bir tabana yaymak, bu kuruluşlar üzerindeki etkili kontrolu büyük ölçüde olumsuz olarak etkileyecektir. Dolayısıyla, mülkiyet haklarının devri yanında, kontrol mekanizmasının da kurulması gerekmektedir.
İşçiler ve yöneticiler de KİT'ler üzerinde hak iddia ettiklerinden, verimliliğin daha rasyonel hale getirilmesi yönünde çaba harcamamaktadır. Diğer taraftan, halkın tamamının vergileri ile kurulmuş olan KİT'lerin, sadece işçi ve/veya yöneticilere verilerek özelleştirilmesinin de, haklı gerekçesini bulmak çok güç olacaktır.
Yeniden yapılanma yerine, KİT'ler yatırımları azaltacak veya karşılıklı olarak borçlanarak mevcut durumu devam ettirmek isteyeceklerdir.
Bu açıdan bakıldığında, yavaş bir özelleştirme piyasalara ve geçiş sürecine bir düzen getirilmesine yardımcı olacaktır. Dolayısıyla, bu tür bir alt yapıyı kurmak, özelleştirmenin ve daha da önemlisi geçişin zorunlu bir parçası olarak düşünülebilir. Bu çerçevede, bu yapının kurulmadığı bir ortamda özelleştirme, KİT'lerin sorunlarının özel sektöre devredilmesinden başka bir fayda sağlayamayacaktır.
Bu tür bir yapılanmanın kurulması, Batı Avrupa'da yıllar almıştır. Ancak, devlet müdahalesi aracıylığıyla, bu sürecin daha da hızlandırılması mümkündür. Bu bizi, bu süreçteki en önemli çelişkilerden birisine getirmektedir. Devlet kendi etkisini azaltmak için piyasalara müdahale edecektir. Özelleştirmenin hızı ve kalitesi arasındaki seçim ve denge sorunu geçiş sürecinin en önemli gündem maddelerinden birisini oluşturmaktadır.
Doğaldır ki, pek çok yapısal değişimi bir gece içinde gerçekleştirmek mümkün değildir. Kaldı ki, şok terapi gibi yöntemlerin siyasi açıdan da maliyeti yüksek olmaktadır. Geçiş süreci açısından kaydedilecek gelişme, özelleştirmenin hızına bağlıdır. Ayrıca, özelleştirme, geçiş sürecindeki üretim düşüşünü sona erdirmek için de gereklidir.
V. Sonuç
Son yıllarda özelleştirme konusunda kaydedilen gelişmeler incelendiğinde, belki de Polonya'lı bir yetkilinin konuya ilişkin olarak yaptığı bir değerlendirmeye dikkat çekmek yararlı olacaktır:"....piyasaların işlemeye başlamasından önce mülkiyet haklarının düzenlenmesi gerekmektedir. Ancak, bugüne kadar edinilen tecrübe, bunun gerekli olmakla birlikte hemen hemen imkansız olduğunu göstermektedir. Özelleştirme, insanların kendisinden çok şey bekledikleri sihirli bir sözcük haline gelmiştir"(Myant, 1993, p.139).
Özelleştirme konusunda süren tartışmalar gözönüne alındığında, özelleştirmenin ve bunun sonuçlarını almanın yıllar sürebileceği anlaşılmaktadır. Hatta, süreç içindeki bütün değişkenleri kontrol etmenin güçlüğü gözönüne alındığında, sonuçların neler olabileceğini tahmin etmek bile güç görülmektedir.
Ancak, özelleştirme ile ilgili çalışmaların, toplumsal kesimlerden destek almadan yürütülmesi kaçınılmazdır. Bu nedenle, bu sürecin siyasi mülahazalardan ayrı düşünülmesi ve incelenmesi çok güç görünmektedir. Devletin, bu desteği nasıl sağlayacağı veya toplumsal kesimlerin hükümetleri başka politikalar izlemeye mi yönelteceği sorularının yanıtları Doğu Avrupa'da hala bulunamamıştır.
Kaynakça
Bloommestein, Hans and Michael Marrese. 1991. Transformation of Planned Economies
roperty Rights Reform and Macroeconomic Stability. Paris: OECD
Bloommestein, Hans, Michael Marrese and Salvatore Zecchini. 1991. "Centrally Planned Economies in Transition" . Bloommestein, Hans and Michael Marrese. Transformation of Planned Economies
roperty Rights Reform and Macroeconomic Stability. Paris: OECD
Branyiczki, Imre, Gyula Bakacsi and Jone L. Pearce. 1992. " The Back Door:Spontaneous Privatization in Hungary." Annals of Public and Cooperative Economics 63(Nisan-Haziran):303-316.
Different Strategies of Transition to Market Economy: How Do They Work in Practice. 1996. Washington D.C.: The World Bank Policy Research Department.
Feigenbaum, Harvey and Jeffrey R. Henig. 1994. "The Political Underpinnings of Privatization: A Typology." World Politics 46(Ocak):185-208.
Frydman, Roman and Andrzej Rapaczynski. 1994. Privatization in Eastern Europe: Is the State Withering Away. New York: Central European University Press.
Frydman, Roman, Andrzej Rapaczynski and John S. Earle. 1992. Privatization Process in Central Europe New York: Central European University Press.
Gambetta, Diego. 1993. The Sicilian Mafia: The Business of Private Protection. Cambridge, MA: Harvard University Press
Katz, Bernard S. and Libby Rittenberg. 1992. The Economic Transformation of Eastern Europe: Views From Within. Westport, Conn.
raeger.
Legal Aspects of Privatization in Industry. 1992. New York: UN Economic Commission For Europe.
Milanovic, Branko. 1992. "Privatization Options and Procedures", Hillman, Ariel and Branko Milanovic, eds. The Transition from Socialism in Eastern Europe. Washington, D.C.: The World Bank.
Myant, Martin. 1993. Transforming Socialist Economies. Vermont: Edward Edgar.
Sachs, Jeffrey and David Lipton. 1990. "Privatization in Eastern Europe: The Case of Poland". Brookings Paper on Economic Activity 2:294-315.
Stark, David. 1990. "From Plan to Market, Market to Clan? Privatization in Hungary." Mimeo.
Torok, Adam and Laszlo Somogyi. 1992. " Property Rights, Competition Policy, and Privatization in the Transition from Socialism to Market Economy" in Somogyi, Laszlo ed. The Political Economy of the Transition Process in Eastern Europe. Vermont: Edward Edgar.
Von Brabant, J.M. 1991. " Property Rights Reform, Macroeconomic Performance, and Welfare" in Bloommestein, Hans and Michael Marrese, eds. Transformation of Planned Economies
roperty Rights Reform and Macroeconomic Stability. Paris: OECD
Voszka, Eva. 1992. "Chances and Dilemmas of Privatization in Hungary." Annals of Public and Cooperative Economics 63(Nisan-Haziran):316-323.
Wang, Yijiang and Peter Murrell. 1993. "When Privatization Should Be Delayed: The Effects of Communist Legacies on Organizational and Institutional Reforms." Journal of Comparative Economics 17:385-406.
Winiecki, Jan. 1994. "Shaping the Institutional Infrastructure". Economic Inquiry 32(Ocak):66-78.
Winiecki, Jan ve Tomasz Gruszecki. 1991. "Privatization in East and Central Europe: A Comparative Perspective." Aussenwirtschaft 46(Ocak): 67-87.
