ali kerimoğlu
New member
- Katılım
- 28 Ocak 2006
- Mesajlar
- 13
- Reaction score
- 0
- Puanları
- 0
T.C.
ONDOKUZ MAYIS ÜNİVERSİTESİ
İKTİSADİ ve İDARİ BİL. FAK.
İÇ DEVLET BORÇLANMASI, EKONOMİ ÜZERİNDEKİ ETKİLERİ
(LİSANS TEZİ)
Hazırlayan Danışman
Ali KERİMOĞLU Yrd. Doç
ÜNYE - 2004
GiRiŞ
Günümüzde sosyal refahın gerçekleştirilmesi devletin temel görevleri içine girerken, artan devlet faaliyetlerinin yerine getirilebilmesi için yeni finansman kaynaklarına başvurulması zorunlu olmuştur. Devletin bir yandan klasik görevlerine diğer yandan da refah programlarına ağırlık vermesi, kamu harcamalarını artırmaktadır. Devletin olağan gelirleri olarak kabul edilen vergi, resim, harç, mülk ve teşebbüs gelirleri ile para cezaları, artan kamu harcamalarını karşılamada yetersiz kalmaktadır. Bu nedenle kamu gelirlerinde ki yetersizliğin giderilmesi ve bütçe açıklarını kapatılması amacıyla borçlanma yoluna gidilmektedir. Borçlanma, gelecekteki vergi gelirlerinin şimdiden kullanılması yöntemi için geçici bir gelir kaynağı olduğundan, önemli ve etkili bir finansman aracı olarak karşımıza çıkmaktadır.
Borçlanma yoluyla sağlanan fonların toplam talep, ulusal gelir ve istihdam üzerinde yaratacağı etki büyük ölçüde borçların kaynaklarına bağlıdır. Devlet borçlarının kaynakları ise; bireyler, ticari bankalar, Merkez Bankası ve diğer mali kurumlardır. Devletin bu borçlanma kaynakları içinde, ekonomide en genişletici etkiye sahip olan borçlanma türü Merkez Bankasından yapılan borçlanmadır. Çünkü bu tür borçlanma karşısında belli bir satın alma gücü veya likiditeden vazgeçme söz konusu değildir. Aksine, belli koşullarda ek nakit oluşturulmaktadır.
Bugün pek çok ülke ve özellikle de Türkiyede iç borçlanmaya gidilmesinin devletin olağan gelirleriyle karşılanamayan ve sürekli olarak büyüyen bütçe açıklarını finanse edebilmektir. Bütçe açıklarını kapatabilmek için borçlanmaya gidilmesi, sürekli olarak büyüyen bütçe açıkları nedeniyle, ekonomi üzerinde büyük ve olumsuz etkiler meydana getirmektedir.
Vergilerle karşılanan kamu açıklarının ekonomi üzerinde oluşturacağı etkiler ile borçlanmanın ekonomi üzerinde oluşturacağı etkiler birbirinden farklıdır. Kamu harcamalarının vergilerle karşılanması durumunda, bireylerin yaratımlarında ve tüketimlerinde bir azalma meydana gelirken borçlanmada fertlerin sadece tasarruflarında bir azalma meydana gelmektedir. İç devlet borçlanmalarını ekonomik faaliyetler üzerinde oluşturacağı etki oldukça önemlidir. Borçlanma yoluyla kamu harcamalarını ve bütçe açıklarını finanse edilmesi durumunda; üretim, tüketim, gelir dağılımı, enflasyon ve para arzı üzerinde önemli etkiler meydana gelmektedir.
Devlet borçlarından, hem kamu geliri olarak hem de maliye politikası aracı olarak yararlanılmaktadır. Bilindiği gibi maliye politikası, ekonomik istikrarı sağlamak amacıyla kamu harcamalarını, kamu gelirlerini, bir araç olarak kullanmaktadır. Ayrıca ekonomik istikrarın sağlanmasında kamu gelirlerinin yetersiz olması halinde borçlanma yoluna başvurulmaktadır.
Devletin borçlanma nedenleri ise; mevcut vergi gelirlerinin arttırılması veya yeni vergi koymanın sakıncalı ve zor olması, bütçe gelirleri ile giderleri arasındaki zaman bakımından ortaya çıkan dengesizliği gidererek kamu hizmetlerinin aksatılmadan yürütülmesini sağlamak, kamu kuruluşlarının yatırımları ve büyük reformları gerçekleştirmek, vadesi gelen borçlarını zamanında ödeyebilmek içindir.
Birinci bölümde, iç devlet borçlarının kaynakları ele alınarak, bireyden, bankacılık kesiminden, sosyal kuruluşlarından ve ekonomik kuruluşlardan borçlanma olmak üzere ele alınıp incelenmiştir.
İkinci bölümde, iç devlet borçlarının kaynakları ele alınmıştır. Bu kaynaklar ise, hazine bonoları, gelir ortaklığı senetleri, kısa vadeli avanslar, emanet paralar, hazine kefaletine sahip bonolar, müteahhit bonoları ve devlet tahvili olarak incelenmiştir.
İç devlet borçlarının ekonomik etkilerinin incelendiği üçüncü bölümde, bu etkilerin; üretim, tüketim, para arzı, gelir dağılımı ile enflasyon ve deflasyon üzerinde meydana getirdiği değişiklikler ele alınarak incelenmiştir.
Dördüncü bölümde ise, Türkiyede iç devlet borçlarının gelişimi, 1980 öncesi Türkiye, 1980 dönemi ve 1980 sonrası dönemler halinde üç bölümde incelenmiştir.
BİRİNCİ BÖLÜM
İÇ DEVLET BORÇLARININ TANIMI VE ÇEŞİTLERİ
1. İÇ DEVLET BORÇLARININ TANIMI
İç borçlar ülke içi kaynaklardan elde edilen borçlardır. İç borçlanmalarda alacaklı ve borçlu aynı ekonomi aynı toplumdur. İç borçlar GSHMnın bir bölümünden alındığından, GSMHnın büyüklüğü yapısı ve dağılımı ile son derece ilgili ve bağlantılıdır. İç borçlar bir bakıma, kullanılabilecek milli gelirin bir kısmının bireylerden, özel teşebbüs ve kamu kuruluşlarına transferini ifade eder. İtfası sonunda ise GSMHda bir azalma veya artma meydana getirmez.
Devlet iç borçlanmaya ihtiyaç duyduğu zaman siyasi sınırları içindeki yurttaşlarına ya da çeşitli kuruluşlara başvurarak bunu sağlayabilir. Bu durumda devlet dış borçlanmaya kıyasla, borçlanma koşullarını düzenlemekte daha serbest davranışlar gösterebilir ve daha çok olanaklara sahiptir. Aynı zamanda ulusal kaynaklar üzerinde devletin daha geniş yetkileri vardır. Ancak borç veren kimseleri tatmin edici koşullar da devletin işini kolaylaştırır. Çünkü tahvil almakta çekingenlik duyan yurttaşların bazı özel çıkarlar, garantiler ve ödeme kolaylıkları ile çekingenlikleri giderilebilir ve istekleri arttırılabilir.
Diğer yandan iç devlet borçlarına başvurmadan önce ekonomik ve siyasi ortamın iyi incelenmesi gerekir. Bu bakımdan hatalı borçlanmalar ileride derin yaralar açabilir. Devletin genel ekonomi politikası içinde yer alan borçlanma politikası en olumlu ve etkili bir biçimde uygulanmalıdır. Bu anlamda iç borçlanma milli ekonomi içinde bir el değiştirme olmakla birlikte, özellikle kullanılmayan fonların üretime katılmasını sağlamak yoluyla kalkınmayı hızlandırıcı ve ekonomik dengeyi koruyucu etkiler oluşturabilir.
2. İÇ DEVLET BORÇLARININ ÇEŞİTLERİ
2.1. Hazine ( Plasman ) Bonoları
Hazine bonoları, ilgili yılın bütçe kanununda belirtilen sınırı aşmamak koşulu ile verilen yetkiye dayanılarak maliye bakanlığınca çıkarılan ve bankalara iskonto ettirilen borç senetleridir. Hazine bonoları devletin iç borçları arasında yer alan kısa vadeli borçlardandır. Devlet, bütçesinin gelirleri ve giderleri arasındaki dengesizliği ortadan kaldırmak için hazine bonolarına başvurur. Hazine çıkardığı bonoları gerçek ve düzel kişilere satmak veya ıskonto ettirmek sureti ile borçlanabilir. Hazine bonolarının satışında borcun faizi vadenin bitiminde ödenir.
Her yıl bütçe kanunlarına hazine bonoları ile ilgili olarak hükümler konmaktadır. Bunun nedeni; bu kaynağın sadece hazinenin geçici ihtiyaçları için kullanılması ve yine o mali yıl içinde bonoların ödenmesi en geç mali yılın sonunda da bu kısa vadeli borcun kapatılması içindir. Ancak uygulamada hazine bonolarının her yıl sonunda tamamen ödenmediği ve gittikçe artan bir seyir izlediği izlenmektedir.
Hazine bonolarının süreleri en çok bir yıl olmakta ve özel tasarruflardan çok, bankalar, sosyal güvenlik kurumları ve büyük şirketlerce her an paraya çevrilebilme özelliğinden dolayı tercih edilmektedir. Bu bonoların Merkez Bankası iskonto kabul etmekte ve ayrıca bonolara sahip bankaların likidite durumları yetersizleşince kendilerine bunların karşılığında Merkez Bankası tarafından avans verilebilmektedir.
2.2. Gelir Ortaklığı Senetleri
Gelir ortaklığı senetleri; köprü, baraj, elektrik santrali, karayolu ve demiryolu, telekomünikasyon sistemleri ve sivil kullanıma yönelik deniz ve hava limanları ile benzerlerinden kamu kurum ve kuruluşlarına ait olanların gelirlerine gerçek ve tüzel kişilerin ortak olması için çıkarılan senetlerdir.
Gelir ortaklığı senetleri, toplu konut ve kamu ortaklığı kurulunun alacağı kararlar gereğince çıkartılmıştır. Miktar ve satış şartları da kurul kararı ile belirlenmektedir.
Gelir ortaklığı senetleri ile ilgili yönetmeliğe göre iki tür gelir ortaklığı senetleri vardır.
1. Grup Senetler: Bunlar birden fazla birleştirilmiş tesislilerin gelirlerine ortaklığı temsil eden senetlerdir.
2. Münferit Senetler: Tek bir altyapı tesisinin gelirine ortaklığı temsil eden senetlerdir.
İlk olarak ikinci boğaziçi köprüsünün finansmanı gerekçesi ile, iki tertip halinde gelir ortaklığı senetleri çıkartılmıştır ve 3 Aralık 1984 tarihinden itibaren satışa sunulmuştur. Bunu daha sonra Keban Barajı Gelir Ortaklığı Senetleri, Oymapınar Barajı Gelir Ortaklığı Senetleri, Karakaya Barajı Gelir Ortaklığı Senetleri izlemiştir.
1988 yılında bir yenisi ihraç edilmeyen gelir ortaklığı senetleri en son olarak 1989 yılında 100 er milyon TL. lik iki tertip halinde çıkartılmıştır. Boğaziçi Köprüsü, Fatih Sultan Mehmet Köprüsü, Keban, Karakaya , Oymapınar, Altınkaya Barajlarının gelirlerinin %22si birinci tertip %24ü ikinci tertip olmak üzere ihraç edilmiştir.
Gelir ortaklığı senetlerinin çoğunluğu küçük değerli küpürler halinde çıkartılmış, bu uygulama ile özellikle küçük tasarruf sahiplerinin ekonomi açısından atıl kalan tasarruflarının aktif ekonomi bünyesine çekilmesi amaçlanmıştır.
Gelir ortaklığı senetleri, sermaye piyasasında işlem görebilecek nitelikteki menkul değerlerdir. Bu senetler menkul değer portföyünü zenginleştirmeleri açısından olumludur. Bu nedenle sermaye piyasasının geliştirebilecek araçları olarak görülebilir. Ancak, ilk ihraç edilmesinde, sermaye piyasasının gelişimi için gerekli aracı kurumlar ( borsa, bankalar gibi ) yerine ihracın birkaç bankaya verilmesi; sermaye piyasasının gelişimini olumsuz yönde etkilemiştir. Gelir ortaklığı senetleri genelde orta vadeli borçlardır.
2.3. Kısa Vadeli Avanslar
Mali yıl içinde bütçe gelir-gider dengesini sağlamak için hazineye merkez bankasından avans alma yetkisi bütçe kanunlarıyla verilmektedir. Kısa vadeli avanslar, hazinenin merkez bankasından almış olduğu kısa vadeli devlet borçlarıdır. Bütçe kanunları bu avansların türlerini ve miktarlarını sınırlamakta, dolayısıyla Maliye Bakanlığı diğer bütün bankalar, sosyal güvenlik kurumları ve bireylerden avans alma yetkisine sahip bulunmaktadır. Ancak uygulamada hazine pek az istisna dışında sadece Merkez Bankasından kısa vadeli avans karşılığında borçlanmaktadır.
Merkez Bankası, hazineye verdiği kısa vadeli avanslardan başka, hazine tarafından bankaya yatırılacak tahviller ve altın karşılığında da avans verebilmektedir.
Bütçe uygulamasında gelir ve giderler arasında zaman bakımından gerekli ahengin kurulabilmesi için, Merkez Bankasınca hazineye açılan kısa vadeli avanslar hazineyi besleyen önemli kaynaklardan birisidir. Bu kaynak ile hazinede her an, ödenmesi gereken giderleri karşılayacak kadar para bulunabilmektedir. İleride bütçe gelirleri tahsil edildikçe hazinenin Merkez Bankasından almış olduğu kısa vadeli avanslar senesi içinde kapatılarak borç itfa edilmektedir. Ancak Merkez Bankası kaynaklarına dayanan bu borçlar her yıl önemli oranda kalıntı vermektedir. Bu nedenle de daha çok bir emisyon türü olarak kabul edilebilirler.
2.4. Emanet Paralar
Emanet paralar, gerçek ve tüzel kişilerce geçici olarak hazineye yatırılan ya da hazineye bırakılmış paralardır. Emanet paralar iki şekilde gösterilebilir. Birincisi emanetlerdir ve artırma, eksiltme ve ihale kanunu gereği artırma ve eksiltmelere katılanlardan alınan geçici ya da kesin teminat akçeleri, temyiz depozitoları, bilir kişi ücretleri gibi hazineye geçici olarak yatırılan paralardır.
İkincisi ise bütçe emanetleridir. Bazen mali yıl içerisinde tahakkuk eden ve ödeme emri çıkarılan devlet gelirleri mali yılın son gününe dek ödenmeyebilir. Bu durumda bu gider tutarı genel muhasebe kanunu gereğince ait olduğu mali yılın bütçe giderleri hesabına geçirilir.
Esas olarak bir sonraki yıl içinde kolaylıkla ödemeyi mümkün kılmak için benimsenen bu yöntem uygulanan bütçe açığını gizleme aracı olmakta ve devlet borcunun artmasına neden olmaktadır.
Bu tür paralar geniş anlamda kısa vadeli ve faizsiz bir kredi olarak düşünülebilir. Çünkü hazine bunları kısa süreler için kullanabilme olanağına sahiptir.
2.5. Hazine Kefaletine Sahip Bonolar
Çeşitli kamu kuruluşlarının, para gereksinimlerini karşılamak üzere, hazinenin kefaleti ile çıkarılan bu bonolara Hazine Kefaletine Sahip Bonolar denilmektedir. Bu kurumlar borçlanmak istediklerinde hazinenin yani Maliye Bakanlığının kefaletini ve iznini sağlamakla yükümlüdürler. Bu türdeki borçlanmaya kamu ekonomik kuruluşları ile ekonomik faaliyet gösteren katma bütçeli kurumların sermaye yetersizliklerini gidermek amacıyla başvurulmaktadır. Ancak bu kurumlar daha çok yatırımlar için gereksinim duydukları paranın sağlanması içinde hazine kefaletine sahip bonoları ihraç etmektedirler. Bu kurumlarca çıkarılan bonolar Merkez Bankası tarafından iskonto edilebilmekte ve karşılığında avans verilebilmektedir. Devletin kısa vadeli borçlarının önemli bir kısmının hazine kefaletine sahip bonolar oluşturmaktadır.
2.6. Müteahhit Bonolar
Devletin gerçekleştireceği bazı bayındırlık işlerinin yapımında, bu işleri yapanlara para yerine verilen bonolar aracılığı ile yapılan borçlara Müteahhit Bonoları Aracılığı İle Devlet Borcu adı verilmektedir. Bu bayındırlık işleri karşılığında müteahhitlere para yerine belirli süreli bonolar vermeye hükümet yetkili kılınmıştır.
Bu borçların süreleri on beş gün ile on yıl arasında değişmektedir. Genellikle hazine bonolarının sürelerinden çok daha uzun olarak saptanmakta, süreler çoğu kez on yılı bulmaktadır. Ancak bu bonolar da Merkez Bankası tarafından paraya çevrilebilmekte ve bankalar tarafından arz edilmek koşulu ile bunlar üzerinden avans verilmesi uygun bulunmaktadır.
2.7. Devlet Tahvilleri
Devlet ve kamu kurumları, yatırımlar, savaş ve kapatılması uzun vadeyi gerektiren ihtiyaçları karşılamak amacıyla iç borçlanmaya giderek tahvil çıkarırlar. Devletin çıkarmış olduğu bu tahviller genellikle risksiz kabul edilir ve vergiden muaf tutulur. Çoğu zaman belirli bir ödeme planına göre geri ödenirler. İkramiyeli ve ikramiyesiz şekilleri vardır. Nominal değerleri ile çıkarılma değeri arasında kalan alanın yararına prim sağlayan tahviller, primli tahvillerdir.
Prim yalnız ilk başta değil ana para geri ödenişinde de söz konusu olabilir. Bazı kuruluşlar tahvillerin ana paralarını yıllara bölerek geri öderler. İlk yıllarda ödenen tahvil bedelleri için sahibine, gelecekteki gelir kaybını telafi edercesine nominal değerin üstünde bir bedelden geri ödeme yapabilir. Bu fazla ödemeye primli tahvillerde itfa primi denir.
Tahvil çıkaran kamu kurumları çıkardıkları tahvillere faiz dışında bir de ikramiye vermeyi üstlenebilirler, bunlara ikramiyeli tahviller denir. Devlet tahvilleri satışının yayılmasını sağlayan hukuki ilkelerden biri de, sermaye şirketleri tarafından ticaret kanununa göre ayrılması gereken kanuni yedek akçelerin devlet tahvillerine yatırılması zorunluluğudur.
Devlet tahvilleri uzun vadeli olup faiz ve ana parasının vadelerinde ödenmesi hazine garantisi altındadır. Devlet gerektiğinde ek vergiler ya da vergi artırımları ile tahvillerin faiz ve ana parasının ödenmesini sağlar.
Genellikle enflasyonun kontrol edilemediği zamanlarda halk sabit gelir getiren devlet tahvillerine para bağlamakta isteksizdir. Bu nedenle de dövize endeksli devlet tahvilleri çıkartılmaktadır. Böylece devlet tahvilleri çekici hale getirilmektedir. Devlet tahvillerinin önemli alıcıları arasında bankalar ve büyük şirketler yer almaktadır.
İKİNCİ BÖLÜM
İÇ DEVLET BORÇLARININ KAYNAKLARI
Devlet siyasi sınırları içerisinde çeşitli kaynaklara başvurarak borçlanmaya gider. İç devlet borçlarının kaynakları, bireysel bankacılık kesimi ve bazı sosyal güvenlik kurumları ile ekonomik kuruluşlar şeklinde sıralanabilir.
1. BİREYLERDEN BORÇLANMA
Bireyler tasarruflarını nakit olarak tutmaktan vazgeçip devlet tahvili almayı tercih ederlerse, devlete harcama yapabilme olanağını kazandırmış olurlar. Borçlanmanın isteğe bağlı olmasından dolayı, harcamayı azaltıp devlet tahvili satın almak bireyler için pek cazip gelmemektedir. Borç vermeyi kabul eden kişiler bunu, devlet vade sonunda ana parayı iade edeceği, arada da faiz ya da başka bir biçimde yarar sağlayacağı için gönüllü olarak yapmaktadır. Ancak savaş gibi bazı olağanüstü durumlarda devlet, borçlanmanın gönüllülük niteliğini kaldırarak kişileri borç vermeye mecbur etmektedir. Gerçekten devlet tahvilleri ne kadar çekici kılınırsa kılınsın bireyler, olağanüstü durumlar dışında gönüllü olarak tahvil satın almak için tüketimlerini kısmazlar. Bu nedenle devletin bireylerden borçlanarak sağladığı formların kaynağını bireysel tasarruflar oluşturur.
Tahvil alımında kullanılan tasarruflar çeşitli alanlara yatırılabileceği gibi atıl olarak da bırakılmış olabilirler. Kullanılmayan tasarrufların devlet tahviline yatırılması ve böylece elde edilen kaynakların kamu otoriteleri tarafından kullanılması halinde atıl para aktif paraya dönüşecek ve buna bağlı olarak para arzı da artacaktır.
Devlet tahvillerine yatırılan bireysel tasarrufların çeşitli alternatif kullanım alanları vardır. Bu tasarruflar devlet tahvillerine yatırılmadığı takdirde ya atıl tasarruf olarak kalır ya da tasarruf sahipleri tarafından çeşitli bankalara yatırılır. Piyasaya yeni tahvillerin sunulması
halinde faiz haddi yükselmedikçe ne atıl tasarruflar ne de bankalara yatırılan fonlar bu tahvillerin satın alınmalarında kullanılmayacaktır.
Alternatif kullanım alanlarından bir diğeri, devlet tahvillerinin ihraç edilmediği durumda, bireylerin ellerindeki fonlarla özel menkul kıymetler satın almalarıdır. Devlet borcu özel borç yerine ikame edilebilir. Bir yatırım konusu olduğu durumda özel menkul kıymetlere olan talep azalır. Çünkü devletin piyasaya yeni tahvil sürmesiyle eski tahvillerin değeri düşecek, dolayısıyla faiz haddi yükselecek ve yeni devlet tahvilleri özel menkul kıymetlere oranla daha düşük fiyattan satılacaktır.
Az gelişmiş ülkelerde gelir seviyesinin düşük olması marjinal tüketim eğiliminin yüksek olması nedeni ile tasarruf olarak biriken fonlar oldukça sınırlıdır. Bu nedenle bireylerin tasarruflarının kamu borçlarının arasında önemli bir yeri yoktur.
Bireylerden borçlanma uzun vadeli bir borç kaynağı olduğu halde kısa vadeli borçlar açısından önemli bir yer işgal etmez. Bireyler kısa vadeli borç senetlerini alırken sadece güvenilir olmalarından hareket etmezler. Devletin konsolidasyon ve konversiyon gibi işlemlerini de dikkate alırlar. Özellikle konsolidasyon iç borçlara karşı ilgiyi azaltır. Ayrıca bireyler faiz oranları düşük ve vadeleri kısa olan borç senetlerini tercih etmektedirler. Genellikle söz konusu kısa vadeli fonlar para piyasasından sağlanır.
2. BANKACILIK KESİMİNDEN BORÇLANMA
Bankacılık kesiminden borçlanmayı Ticaret Banklarından ve Merkez Bankasından borçlanma diye ikiye ayırmak gerekir. Bankalardan borçlanma ile Merkez Bankasından borçlanmanın genişletici etkisinin daha fazla olması ve çoğu ülkelerde Merkez Banksının kamu sektörüne ait olmasıdır.
Karşılık durumları uygun olan bankaların diğer kredilerini kısmadan tahvil satın almaları da banka parası oluşturularak Merkez Bankasından borçlanma gibi para arzını artırıcı bir etki yapar.
Devletin gerek mevduat banklarından gerekse Merkez Bankasından aldığı borçları reel borç olarak nitelememek gerekir. Çünkü bu tür borçlanma karşısında belli bir satın alma gücü veya likiditeden vazgeçme söz konusu değildir. Aksine, belirli koşullarda ek nakit oluşturulmaktadır.
2.1. Ticari Bankalardan Borçlanma
Ticaret Bankaları, topladıkları mevduatı işleterek kazanç sağlayan mali kurumlardır. Kendilerine meydana getirilen mevduatın belli bir oranının kasalarında likit aktif biçimde bulundurarak her an ortaya çıkacak bir ödeme talebini karşılamak durumunda olan bankalar, bunun dışında ayırmak zorunda oldukları ihtiyatlarını da, karlarını en yüksek seviyeye çıkarmak amacıyla atıl olarak tutmaktansa güvenli ve likiditeye çevrilmesi kolay bir yatırım türü olduğundan devlet tahvillerine ve hazine bonolarına yatırmayı tercih ederler. Gerçekte ise hükümetin izleyeceği politikaya uygun olarak, ihtiyatlarının belirli paylarını devlet tahvillerine yatırmaları kanunen zorunlu tutulabilmektedir.
Devlet tahvillerinin en büyük alıcıları arasında bankalar bulunmaktadır. Bu açıdan devlet tahvilleri bankaların fazla bulunan rezervlerinin kullanılmasına yardımcı olmaktadır. Devletin bireyler ve bankalar dışı kurumlardan borç alması ödünç verme likiditesini daraltdığı halde rezervleri geniş bankalardan olan borçlanması dolaşımdaki para miktarını artırarak satın alma gücünün oluşturulmasına yol açar.
Bankalar kısa vadeli borç senetlerini daha çok tercih etmektedirler. Bu nedenle bankaların devlete kaynak aktarımı kısa vadeli hazine bonoları ile olmaktadır. Düşük faizli olmalarına rağmen güvenilir olmaları ve likiditeye çevrilme kolaylıkları para piyasasında hazine bonolarına yöneltilen talepleri artırmaktadır.
Bankaların kısa vadeli hazine bonolarını talep etmelerinin nedenleri şunlardır; birincisi, kolayca paraya çevrilebilmeleridir. Böylece bankalar likidite sıkıntısına düşünce bu likit fonları kullanırlar. İkincisi, bu bonolar vadesinin bitiminden önce piyasada alım ve satıma konu oldukları için bankalar, para piyasasında oluşan faiz oranlarının iniş ve çıkışına göre bu bonoları alırlar veya ellerinden çıkarırlar. Yani faiz oranları düştüğünde hazine bonoları satarak elde ettikleri geliri başka plasmanlara bağlayabilirler. Üçüncü neden ise bankaların hükümetle iyi ilişkiler kurmaya ve işbirliği yapmaya özen gösteren kuruluşlar olması ve bu itibarla hazinenin giriş ve çıkışlarının denkleştirici işlemlerini destekleme istediğidir.
Devlet, kısa vadeli fon ihtiyacını serbest bir şekilde bankalardan karşılayabileceği gibi bazen kanunlarla bu paraların belli bir kısmının devlete ödünç olarak verilmesini de zorunlu kılabilir. Bu zorunluluklar bütçe kanunlarıyla bankalar kanununda yer almaktadır. Nitekim 3182 sayılı Bakanlar Kanunu gereğince, bankalar Türkiyede topladıkları mevduatlarının belli bir kısmını veya ayırmakla yükümlü oldukları yedek akçeleri Merkez Bankası nezdinde devlet tahvilleri hesabına yatırmakla zorunlu kılınmışlardır.
Bankaların ellerinde devlet tahvili bulundurmaları, enflasyon tehlikesi doğurabilecek şekilde para ve kredi hacmini genişletmelerine sebep olabilir. Ancak bankaların rezerv durumları uygun değilse, devlete borç verebilmek için diğer kredilerini kısmak zorunda kalacaklardır. Bu durumda ekonomik faaliyetler üzerinde, devlet borçlarının kullanım şekline bağlı olarak bir bakıma daraltıcı etki oluşturabilir.
2.2. Merkez Bankasından Borçlanma
Merkez Bankasının kuruluş amaçları arasında devlete para sağlaması ön planda yer almaktadır. Günümüzde Merkez Bankasıyla hazine arasındaki mali ilişkilerin sürekli genişlemesi nedeni ile devlet borçlanmalarında, Merkez Bankalarının ayrı bir önemi vardır. Merkez Bankası önemli bir kısa vadeli borç kaynağıdır. Borçlanmak amacı ile kısa vadeli tahvillerin Merkez Bankasına satılması ticari bankalara satışında olduğu gibi ek bir satın alma gücü oluşturur. Devletin, Merkez Bankasından borçlanarak elde ettiği nakdi çeşitli şekillerde kullanması, ticari bankalarda mevduat artışına yol açtığında öteki bankaların da borç verme gücünü arttırmış olur. Bu nedenle Merkez Bankasında borçlanmanın ekonomi üzerinde hiçbir daraltıcı etkisi yoktur. Aksine bu fonların kullanılması halinde ekonomide genişletici bir etki meydana gelecektir. Devletin bu şekilde borçlanması, açık finansman olarak bilinmekte ve bu durumda genellikle ekonominin para arzı ve toplam talep düzeyi üzerinde oldukça genişletici bir etki meydana gelmektedir. Çünkü ilk olarak ekonomide para arzı, borçlanılan miktar kadar artmakta, ayrıca buna ek olarak banka sisteminin nakit dengesinin artması ve böylece bankaların özel sektöre daha fazla borç verme olanağının meydana getirilmesi sonucu kaydi para miktarı yükselmektedir.
Merkez Bankasının para hacminin genişlemesindeki rolünün kesin olduğu görülmektedir. Bu nedenle kamu otoritelerinin Merkez Bankasını hazinenin bir yardımcısı durumuna sokan müdahaleleri, bankalar sistemini aynı zamanda enflasyonu finanse etmeye sevk etmektedir . Merkez Bankası kaynaklarına başvururken yalnız kamu sektörünün para ihtiyacı değil, ulusal ekonominin içinde bulunduğu konuma uygun para politikası prensiplerine göre hareket etmek daha uygun olacaktır.
3. BAZI SOSYAL GÜVENLİK KURULUŞLARINDAN VE EKONOMİK KURULUŞLARDAN BORÇLANMA
Bu kaynaklar şirketler, kurumlar, emekli sandıkları ve sigorta fonlarıdır. Genellikle kısa vadeli fonlar sosyal güvenlik kurumlarının, sigorta ortaklıklarının tasarruf sandıklarının ve büyük sanayi ve ticaret müesseselerin elinde bulunan ve uzun vadeli işlerde kullanılmayan paralarla karşılanır.
Emekli Sandığı, Sosyal Sigortalar Kurumu gibi bazı kamu kuruluşları her zaman ellerinde büyük fonlar bulundururlar. Bu kurumlar bu fonlarla devlet borçlanmasını desteklerler. Para değeri istikrarlı tutulur ve fiyat istikrarı korunursa bu kurumlar için devlet tahvilleri güvenilir bir yatırım alanıdır. Banka kaynaklarından aşırı borçlanma yerine bu kaynaklardan yararlanılarak fiyat istikrarı korunur. Sosyal güvenlik kurumlarının atıl fonları gelişmiş ekonomilerde gelişmiş sermaye piyasası içinde genellikle uzun vadeli alanlara plase edilirler. Diğer taraftan sermaye piyasasının gelişmediği ülkelerde ise kısa vadeli kaynak olarak devlet tahvillerine aktarılması şart koşulur. Uygulamada ise, iş dalgalı borçlar için devletin bu fonlara sık sık başvurduğu geçmiş yıllarda da görünmüştür.
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
İÇ DEVLET BORÇLARININ ETKİLERİ
1. İÇ DEVLET BORÇLARININ ÜRETİME ETKİSİ
Borçlanma, kaynakların devlet ve özel sektör arasındaki dağılımını değiştirmekte ve bir kısım satın alma gücünü özel ekonomi alanından kamusal alana aktarmaktadır. Eğer kaynaklar kamu kurumlarından borçlanarak sağlanıyorsa, kurum fonları da kamusal alana aktarılarak devlet eliyle kullanılmaktadır. Bu yolla sağlanan fonlar sürekli olarak devlet kasasında kalmaz. Harcamalar şeklinde tekrar piyasaya aktarılır. İşte burada önemli olan bu fonların kullanım yerleridir.
Bir ülkenin belli bir dönemdeki üretimi o ekonomide mevcut toplam kaynakların yani üretim faktörlerinin bir fonksiyonu olduğuna göre, iç borçların milli üretimi etkileme mekanizması öncelikle söz konusu borçların; toplam tasarrufları hangi yönde etkilediğine daha sonrada bu borçların milli geliri artırıcı alanlarda kullanılıp kullanılmadığına bağlıdır.
Bir ekonomide toplam iç kaynakların düzeyi belli olduğundan iç borçların tasarrufları artırması ancak tüketimin kısılması ile mümkündür. Tüketimin bu şekil de kısılması ise, iç borçlanmanın büyük ölçüde zorlayışlı yollardan ve bireylerden yapılması ile enflasyonist etkiler oluşturulması durumunda söz konusu olmaktadır.
İç borçların toplam mal ve hizmet arzı üzerindeki etkisi, verimli alanlarda kullanılıp kullanılmadığına göre de değişmektedir. Verimli alanlarda kullanılması milli üretimi artırır. Aksine bu fonlar üretken olmayan harcamaların finansmanında kullanıldıkları zaman verimsiz bir kaynak niteliğinde olurlar. Hatta bu durumda iç borçlar ikame etkisi meydana getirerek kişi ve kurumların ekonomik faaliyetlerde kullanacakları fonların arzını kısıtladığında, toplam üretim düşüşüne neden olurlar. Oysa, yollar, sulama şebekeleri, kanallar, barajlar gibi verimli alanlara yatırılan fonlar üretim sürecinin gerektirdiği zaman sonucunda mal ve hizmet şeklinde ekonomiye kazandırılmış olurlar. Böylece toplam arzda da bir artış sağlarlar.
İç devlet borçlarının bireylerden, çeşitli sosyal güvenlik kurumlarından ve bankalardan sağlanması durumunda elde edilen fonların verimsiz alanlarda kullanılması toplam üretim düzeyinin azalmasına neden olacaktır. Ancak bu daraltıcı etki bankalardan borçlanılması halinde daha fazladır.
Sonuç olarak denilebilir ki, iç borçlar, hem iş kaynaklarının beslendikleri, hem de yatırım harcamalarından çok her türlü kaynaklanan bütçe açıklarının kapatılmasında kullanıldıkları için milli üretimini olumsuz yönde etkilemektedir.
2.İÇ DEVLET BORÇLARININ TÜKETİME ETKİSİ
Borçlanmanın en önemli etkilerinden biri genel tüketim düzeyi üzerindeki etkileridir. Bu etkiler, ekonomideki talep miktarındaki değişmeler anlamındadır. Kamu borçları verginin bir alternatifi olduğundan kamu borçlarının ekonomideki varlığı bireylerin ve özel kesimin kendilerini daha zengin hissetmelerine ve bunun sonucu olarak da daha yüksek bir talep düzeyine erişmelerine yol açar. Böyle olmasaydı bireylerin servetleri ve gelirleri daha alt düzeyde kalacak bu da tüketimi kısıtlayacaktır.
Bu şekilde devletin vergi yerine borçlanmaya başvurması, bireylerin harcama olanaklarını arttırmış olmakta ve bu durum genel ekonomide tüketim eğilimini artırıcı yönde etkili olmaktadır. Ancak tüketim eğilimdeki bir artış, ekonominin daha yavaş bir tempo ile büyümesi sonucu verecektir.
İç borçlanmanın tüketim üzerindeki etkisini belirleyen husus, her şeyden önce borçlanmanın hangi kaynaklardan yapıldığıdır. Şayet devlet borçlanması gerçek kişilerden yapılıyorsa böyle bir borçlanmanın, büyük kısmı bireylerin tasarruflarından karşılanır. Bireylerin, gelirlerin tüketimle tasarruf arasındaki dağılımı ile ilgili kararı devletin tahvil çıkarıp çıkarmamasından fazla etkilenmez. Kişiler devlet tahvillerini kendi arzularıyla aldıklarına göre tüketimlerini azaltarak bu alana yatırıp yapmaları ihtimali yüksek değildir. Böyle bir şey, ancak borçlanma faizinin tüketim- tasarruf oranını değiştirecek, onları daha çok tasarrufa yöneltecek kadar yüksek saptandığı durumlarda söz konusu olabilir.
Kişilerin devlet tahvillerini mevcut tasarruflardan almaları, bu tasarrufların yöneleceği özel kesim tahvilleri satışının, dolayısıyla özel yatırımların azalması sonucunu oluşturabilir. Özel kesim tahvilleri talebindeki bir azalma bu tahvillerin fiyatlarında düşüşe, faiz oranlarında da yükselmeye neden olur.
Devletin bankalardan borçlanması halinde, şayet banka sisteminde kredi olarak kullanılmamış fazla mevduat karşılıkları bulunuyorsa, bankalar bu karşılıkları kredilere ayrılarak oluşturacakları mevduat tutarı ile devlet tahvillerini satın alabilirler. Bu durumda, borçlanma mevcut nakit kaynakların devlete nakli yoluyla değil yeni kaynaklar bulunmasıyla gerçekleştirilmektedir. Oysa banka sistemi yeni kredi ve mevduat oluşturmakta kullanabileceği fazla karşılığa sahip değilse, tahvil alımlarına ayrılan meblağların banka sisteminden çıkması söz konusudur.
Merkez Bankasından borçlanma durumunda da ek satın alma gücü bulunmuş olunacaktır. Merkez Bankasınca banknot çıkarılarak devlete aktarılan satın alma gücü devlet harcamaları ile piyasaya çıkarak banka sistemine geçecek ve mevduat kredi artışına yol açacaktır.
Görüldüğü gibi borçlanmanın tüketime etkisi kaynaklarına göre farklıdır. Ancak borçlanma sonucunda toplam talep düzeyi üzerinde hiçbir daraltıcı etki söz konusu değildir.
Borçlanmamın genel tüketim düzeyi üzerinde olumsuz etkileri de olabilir. Örneğin; halkın gelecek hakkında ümitsizliğe ve kararsızlığa kapılması gibi psikolojik nedenlerle bu tür etkilerin doğduğu çok görülür. Bu durumda tahvil sahipleri, ellerindeki büyük miktardaki tahvilleri elden çıkarmak ya da büyük ve ani harcamalara girişmek yoluna gidebilirler. Bu da talep düzeyinin ve ekonomik dengenin bozulmasına yol açabilir.
3. İÇ DEVLET BORÇLARININ PARA ARZINA ETKİSİ
Bir maliye politikası aracı olarak kullanılan devlet borçlarının, para hacmi üzerinde çeşitli etkiler oluşturduğu fazla satın alma gücünü ekonomiden çektiği veya yeni satın alma gücünün doğmasını sağladığı bilinmektedir. Ayrıca belli hedeflere ulaşmak amacı ile devlet borçlarının miktar ve bünyesinde, borçların alacaklılar arasındaki dağılımında ayarlamalar yapılması, devlet harcamaları, bankalar sistemi ve diğer mali kuruluşlar üzerinde etki yaparak para ve kredi hacmini, dolayısıyla toplam talebi etkiler.
Hatırlanacağı gibi, hükümetler kısa süreli finansman ihtiyaçlarını Merkez Bankası, Ticari Bankalar ve diğer mali kurumlar ile kişi ve firmalar nezdinde ya avans hesabı açmak ya da onlara bono satmak sureti ile karşılamaktadırlar. Hangi yoldan olursa olsun hükümetlerin Merkez Bankasından borç para alarak harcamalarını finanse etmeleri, toplam para arzında veya baz parada bir artışa neden olacaktır. Böylece enflasyonist bir sürecin ortaya çıkması kaçınılmaz olacaktır. Bunun nedeni açıktır. Çünkü Merkez Bankasının hazineye açtığı krediler gerçek tasarruflardan kaynaklanmamaktadır. Bankanın yaptığı bu işlem karşılıksız emisyondan başka bir anlam taşımaz. Bu durumda hem baz para, hem de portföylerindeki değişmelere uygun olarak bankalara, likiditeleri artacağından toplam para hacmi hızlı bir yükselişe geçecektir.
İç borçların ticari bankalar tarafından finansmanı durumunda, net etki bankaların elinde rezerv bulunup bulunmamasına göre değişecektir. Kısaca ifade etmek gerekirse, eğer devletin kısa süreli fon ihtiyacının giderilmesi, bankaların portföy hacmindeki genişlemeler sonucunda mümkün oluyorsa, o takdirde piyasadaki toplam para hacmi genişlemesi portföy hacmindeki toplam büyüme kadar olacaktır. Buna karşılık, bankaların sadece portföy bileşimi değişmiyorsa bu durumda para hacminde herhangi bir değişme gelmeyecektir.
İç borçlanmanın bireylerden, firmalardan ve diğer mali kurumlardan yapılması durumunda daha karmaşık etkiler meydana gelecektir. Burada bireylerin psikolojik durumlarının yanı sıra ekonominin arz tarafının da hesaba katılması gerekmektedir. Borçlanma aşamasında bireylerin devletin iç borç senetlerine sahip olmakla kendilerini eskisine göre daha zengin hissetmeleri mümkündür. Bu durumda, tüketim fonksiyonuna servet unsuru da dahil edilecek olursa, bireyler daha önce atıl kalan paraları gelir getiren bir servet parçasına bağladıkları için kendilerini daha zengin hissederek harcamalarını artırabilirler. Diğer taraftan devletin daha çekici koşullar getirerek bireylerden, firmalardan ve diğer mali kurumlardan borçlanması, özel kesimin iş için ihtiyaç duyduğu krediyi bulma olanağını sınırlayabilir. Bu nedenle devletin bireylerden, firmalardan ve diğer mali kurumlardan borçlanması para hacmi üzerinde pek fazla genişletici etki oluşturmaz.
Devlet tahvillerinin bankalarca satın alınması, kişilerin satın almasına kıyasla para hacmini artırıcı etki oluşturur. Şöyle ki; devlet, bankalardan borçlanarak aldığı kredileri gerek yatırım ve gerekse cari harcamaların finansmanında kullanır. Belli bir devre sonunda çeşitli bireylerin eline gelir olarak geçen bu fonlar tekrar bankalara mevduat olarak geri ve böylece banka mevduatının artmasını sağlarlar. Özellikle az gelişmiş ülkelerde sermaye piyasasının yetersizliği ile birlikte atıl kaynakların, yani iddihar edilmiş fonların ve başka kıymetler yatırılacak pazarların devlet tahvillerine yatırılması para hacminde büyük artışlara yol açar.
4. İÇ DEVLET BORÇLARININ GELİR DAĞILIMINA ETKİSİ
İç devlet borçlarının önemli etkilerinden biri de gelir dağılımı yönündedir. Borçlanmanın getirdiği yükler toplumdakilerin sırtına binmekte, buna karşılık borçlanma sonucu bazı gruplar ne gibi yararlar sağlamaktadır? Bu gruplar kimlerden oluşur ve sağlayabildikleri yarar ne ölçüdedir? İşte bunların önceden hesaplanması ve bilinmesi de borçlanan devlet için pek zor değildir. Hansen in dediği gibi Borç bir kez ortaya çıktıktan sonra ne olursa olsun istihdamla ve gelir dağılımı üzerin yaptığı etkilerle kendini gösterecektir. Bilindiği üzere borç tahvilleri sahiplerine, başta faiz olmak üzere çeşitli çıkarlar sağlar. Bunlar borçlu, yani devlet için bir yüktür. Büyük miktardaki devlete borçlarının bu ağır yükü er ya da geç vergi gelirleri ile karşılanacaktır. Bunun anlamı ise; söz konusu yükün, vergi ödeyenlerce çekildiğidir. Gelişmiş ülkelerde bu çeşit faiz gelirleri de vergilendiği halde, az gelişmiş ülkelerde bu arada Türkiyede çıkarılan bütün uzun vadeli iç borç tahvillerinin gelirleri her türlü vergi ve resimden muaftır. Bu durum, bu ülkelerde yeteri kadar gelişmemiş bulunan tahvil piyasasını teşvik etmek zorunluluğundan doğmaktadır.
Tahvil sahiplerine nominal faiz oranı yanında başka çıkarlar da sağlanmaktadır. Bunlar primli borçlar, ikramiyeli borçlar olarak değişik şekillerde görülür. Ayrıca tahvil gelirlerine tanınan vergi muaflığı ile başka yan çıkarlar da bunlara eklenebilir. Sözü geçen bu çıkarlar ile gelir dağılımındaki dengesizliğin büyüdüğü ve sosyal adaleti zedeleyici etkilere yol açtığı açıktır.
Genel bir deyişle tahvil sahipleri belirli bir gelir seviyesinin üstünde olan kimselerdir. Gelişmiş ülkelerde, faiz gelirlerinin vergilemeye tabi oluşu gelirlerin adaletsiz bir şekilde dağılımını önleyici etkili bir faktördür. Ancak yine de tam anlamda giderici değildir. Çünkü bu durumda toplamdaki bazı kişilerin ödedikleri vergilerin bir kısmını, devletten aldıkları tahvilleri faiz gelirleri ile karşıladıkları sonucu çıkmaktadır. Başka bir deyişle bu kimseler ödedikleri vergilerin bir kısmını devletten geri almış olmaktadırlar. Şüphesiz bu durum, toplam faiz miktarının ancak bir kısmı için düşünülebilir ve bu arada söz konusu olanlar da yüksek gelir gruplarıdır.
Amerikada yapılan bir araştırmaya göre tahvillerin faiz gelirleri için, orta gelirli grupların çıkarlarına karşı çıkan fakat çok yüksek ve çok düşük gelirli grupların yararına bir gelir dağılışı olduğu saptanmıştır. Çünkü orta gelirli gruplar faiz geliri olarak aldıklarından daha fazla vergi ödedikleri halde, araştırmaya göre en yüksek ve en düşük gelirli gruplar vergi olarak ödediklerinde daha fazlasını faiz geliri olarak almaktadır. Şüphesiz bu en yüksek gelirliler, devlet tarafında yapılan faiz ödemelerinin büyük kısmını paylaşmaktadırlar. Ancak en düşük gelirli grupların yararlanması ise, ödedikleri verginin çok az oluşu ve tahvil sahibi olmaları nedeni ile daha fazla faiz geliri elde etmeleridir.
Ülkemizdeki uygulamada olduğu gibi tahvil faizleri için, gelir vergisi muafiyeti tanınmış ise, bunun gelir dağılımı yönünden etkilerinin daha da olumsuz olması gerekir. Çünkü tahvil piyasasını geliştirmek için benimsenen bu yol özellikle az gelişmiş ülkelerde görünmekte fakat bu durum yüksek gelirliler için önemli bir avantaj sayılmaktadır. Hele bu ülkelerde vergi gelirlerinin çoğunlukla az gelirlerden sağlandığı ve borçların ileride bu vergi gelirleri ile karşılanacağı düşünülürse o zaman gerçek daha açıklıkla ortaya çıkar. Bu gerçekse az gelirlilerin sırtından çıkan vergilerin yüksek gelirlilerin bütçesine aktarılmakta oluşudur. Bu aktarma işinde devlet bir çeşit aracılık rolü oynamış olmaktadır.
Kamu borçlarının gelir dağılımı yönünden ortaya koyduğu bu adaletsizlik zorlayışlı borçlar için daha büyük ölçüde oluşur. Bunun en belirgin örneği, ülkemizde tasarruf bonoları uygulaması ile görülmüştür. Bilindiği gibi elindeki nominal değeri 100 TL. olan bonoyu dar gelirli vatandaş 2540 Tl. gibi düşük bir fiyata satmakta idi. Bu şekilde bir kısım spekülatörler dar gelirlinin 100 TL.na alıp 2540 TL.na satmak zorunda kaldığı bonolardan aşırı gelirler elde etme yoluna giriştiler. Böylece bu bonolar ülkemizde önemli bir spekülasyon kaynağı olmakla kalmamış, aynı zamanda gelir dağılımındaki adaletsizliği artıran önemli bir faktör olmuştur.
5. İÇ DEVLET BORÇLARININ DEFLASYONİST ETKİSİ
Devlet borçlarının ülke ekonomisinde deflasyonist etkiler oluşturması, esas olarak devlet borçlarındaki artışın özel harcamaları azaltıcı yöndeki etkisine dayanmaktadır. Genel olarak devletin piyasadan borç adı altında para toplaması ve likiditeyi azaltmasının deflasyonist etkileri olacaktır.
Borç miktarındaki yeni bir artış, eski borçların fiyatını ve bunun sonucu olarak da para değerini etkilemiş olur. Bu şekilde yeni borçlanmayla eski borçların fiyatı düşmüş, başka bir deyişle borcun verimi artmış olur. Bunu ise ekonominin kamu borçları kesiminde başlayan deflasyonist etkinin tüm ekonomiye yayılması izler.
Bir ekonomide piyasaya yeni borç sürüldüğünde, eskiden elinde tahvil bulunduran kinseler, senetlerinde bir azalma görecek ve bunun sonucu daha az harcama yapacaklardır. Çünkü bu kimseler belli fiyatlardan daha az mal ve hizmet elde edebilecekler ve tüketim harcamalarını kısmak yoluna gideceklerdir. Servetlerinde bir azalma gören kimseler ilk planda bu azalmayı gidermeyi düşünecekler ve bunun için de daha az tüketim yapacaklardır.
Öte yandan piyasaya yeni borçların çıkarılmasının özel borç taleplerinde oluşturduğu etki ise şöyle olur; özel borç taleplerinde ortaya çıkan değişmeler, bu alandaki kredi fonlarının da arzını azaltacağından özel harcamaların kısılması yolunda etkili olacaktır. Çünkü borç verebilecek kimseler yönünden özel borç her zaman kamu borcuyla piyasada rekabet halindedir. Kamu borçları piyasaya ne kadar fazla sürülürse özel borçlar, fiyatları ve öteki koşullar değişmediği sürece, daha az çekici duruma gelecektir. Aynı zamanda bu durum özel teşebbüsün yatırımlarının azaltılmasına yol açacak ve yatırım mallarında ortaya çıkan bu talep darlığı toplam talebi de daraltmaktan geri kalmayacaktır.
Devlet borçlarının artışı, özel harcamalarının ve dolayısıyla toplam harcamaların azalmasına yol açacağından deflasyonist etkiler oluşturmaktadır.
6. İÇ DEVLET BORÇLARININ ENFLASYONİST ETKİSİ
Devlet borçlarında deflasyonist etkiler kadar enflasyonist etkilerde önem taşır. Devlet tahvillerinin satışının ekonomide deflasyonist, buna karşılık itfa edilmesinin enflasyonist etki meydana getirdiği söylenebilir. Ancak borçlanmanın yalnız devlet tahvili satışı şeklinde düşünülmesinin deflasyonist etkiler yönünden doğru olduğu, fakat bu fonların kullanışı ile borçlanma yerine kullanılabilecek diğer alternatiflerin de ele alınmasının ve analizinin yerinde olacağını kabul etmek gerekir. Devlet borç karşılığı topladığı fonları yine mal ve hizmet satın almak şeklinde ekonomiye geriye aktarmaktadır.
Borçlanma yerine kullanılabilecek olan diğer alternatifler; vergilerin artırılması, para arzının artırılması ya da kamu harcamalarında kısıtlamalar şeklindedir. Bunlar arasında bir karşılaştırma yapılırsa sözü edilen alternatifler arasında en az deflasyonist olanı kuşkusuz para arzının artırılması olacaktır.
Diğer taraftan tahvil alımı için kullanılan fonların, piyasaya bu tahviller sürülmeseydi nasıl ve ne şekilde kullanılmış olacağı da, deflasyonist ya da enflasyonist eğilimlerle ilgili olarak önem taşır. Buna göre tahvillerin bankalarca satın alınması, kişilerin satın alınmasına kıyasla para hacmini artırıcı etki oluşturur. Yine söz konusu fonların tüketimden kısılmış olması ya başka servetlere tercih edilmesi ya da ekonomi içinde kullanılabilecek başka tip servetler üzerindeki ilgisi önem taşır. Hele sermaye piyasasının zayıf olduğu az gelişmiş ülkelerde devlet tahvillerinin birikimlerinin likiditelerini artırıcı etkisi olduğu ve harcamaları azaltmadığı ortaya çıkar.
Ayrıca borçlanmaların, enflasyon faktörleri olan para miktarı faktörüne, üretim faktörüne, psikolojik faktörlere etkisi, enflasyonun doğmasında ve gelişmesinde rol oynamaktadır. Devlet borçlarının para ve kredi arzının artırıcı şekilde etkisi ekonomideki atıl fonların harekete geçirilmesi, faiz ve amortisman ödemelerinin yeniden satın alma gücü olarak piyasaya dönüşü enflasyonist eğilimleri kamçılamış olur.
İkinci faktör olan üretim faktörünün ekonomideki arz ve talep olanaklarına uydurulması her zaman mümkün olmadığından özellikle az gelişmiş ülkelerde bu güçlük fiyatların aşırı yükselmesine neden olur. Buna karşılık gelişmiş olarak söz konusu dengenin sağlanması kolay olur. Son olarak, fertlerin ve sosyal grupların psikolojik davranışları da ekonomiyi zaman zaman dalgalandırıcı olur ki bunda da borçların değişen ölçülerde etkisi görülür.
Borçlanmanın etkileri genellikle enflasyonisttir. Bununla birlikte borçlanmanın genel ekonomi üzerindeki etkisinin başlangıçta, hafif daraltıcı bir etki olduğu açıktır. Ancak toplanan fonların harcanışı ekonomi üzerinde genişletici etkiler bırakır. Üstelik bu genişletici etkiler aynı harcamaların vergi gelirleri ile finansmanına kıyasla daha da büyüktür. Aynı şekilde borçlanmanın etkileri de vergilemeye kıyasla daha az olur. Çünkü borçlanmayla elde edilen fonların tüketime yönelmesi ihtimali az olan, tersine büyük ölçüde birikime yönelecek fonlar oluşu ve tahvil satın alanların psikolojik olarak kendilerini daha zengin hissetmeleri
gibi nedenlerle ekonomiden toplam talep üzerinde vergilerden daha az daraltıcı etkiler oluşturur.
Devlet borçlanma yolu ile sağladığı fonları harcayamıyorsa ve bu fonları bireylerden ve kaydı para oluşturmadan tasarruf kurumlarından borçlanarak elde ediyorsa borçlanmanın net etkisi toplam para arzını daraltarak likiditeyi azalttığından, deflasyonist olacaktır. Buna karşılık yine devlet banka sisteminden borçlanıyorsa ve bu fonları harcayamıyorsa, para arzı azalmayacağından borçlanmanın net etkisinin nötr olması gerekir.
Öte yandan eğer devlet borç olarak aldığı fonları harcıyorsa ki genellikle harcayacaktır, borçlanmanın net etkisinin enflasyonist yönde olması gerekir. Bu etki, hazinenin banka sisteminde özellikle Merkez Bankasından borçlanarak aldığı fonları harcama olarak gelir akımına soktuğu ölçüde fazla olacaktır.
Enflasyonist baskı altında bulunan bir ekonomide istenilen daraltıcı etkisinin oluşturulabilmesi için bireylerin tasarruflarının mümkün olduğu kadar devlet tahvilleri satın almalarına bağlıdır. Fakat tahvillerin bireylere satılabildiği durumda meydana gelecek enflasyonist baskıların, bunların diğer satırlara özellikle bankalara satılması halinde ortaya çıkacak enflasyonist baskıdan daha az olacağı kesindir.
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM
TÜRKİYEDE İÇ DEVLET BORÇLARININ GELİŞİMİ
Türkiyenin iç borçlanma yolu ile kamu harcamalarının finanse edilmesi olgusunun geçmişi pek eski sayılamaz. 1923 yılında devletin yeniden kuruluşundan sonra iş başına gelen Cumhuriyet hükümetleri, Osmanlı döneminde borçlanmanın olumsuz etkilerinin tazeliği nedeniyle devletin iç borçlanması kadar bütçe açıklarına da klasik maliye anlayışı doğrultusunda bakmışlardır. Cumhuriyetin kuruluşundan sonra, Osmanlı borçlarının bir bölümünü ödemeyi kabul ederek ağır bir borç yükü altına giren genç Türkiye Cumhuriyeti, ilk iç borç tahvili çıkarımına 1933 yılında başvurmuştur . Bu yıla dek öncelikle halkın güvenini kazanmak ve özellikle de bankalar ve diğer sermaye kaynaklarının geliştirilmeye çalışıldığı söylenebilir. 1933den sonra da kalkınmanın finansmanı amacına yönelik olarak iç borçlanmaya geniş ölçüde önem verilmiştir . Özellikle alt yapı yatırımlarının finansmanında iç ve dış borçlanmaya başvurulmuştur.
Türkiyede iç borçlanma uygulamaları günümüze dek, devlet borçlanması düşüncesinde meydana gelen değişikliklere paralel olarak ekonomik, sosyal ve siyasi oluşumlarla birlikte gelişip şekillenmiştir.
Türkiyede iç borçlarının gelişimi incelenirken 1980 öncesi ve 1980 sonrası olmak üzere ikili bir dönemsel ayırıma gidilmiştir. Nedeni ise; 24 Ocak 1980 İstikrar Programı ile her alanda olduğu gibi içi borçlarda da önemli değişikliklerin yaşanmasıdır.
1. 1980 ÖNCESİ TÜRKİYEDE İÇ BORÇLANMA
Türkiyede 1980 yılına dek, devlet iç borçlanmayı ya özellikle hazine aracılığı ile doğrudan doğruya ya da çeşitli kamu kurumlarına kefalet ederek veya özel kurumlar (Amortisman ve Kredi Sandığı) kurarak yapmaktaydı. Bu yollarla ve şekilsel olarak çeşitlilik gösteren borçlanmalara ya yıllık bütçe kanunları ile ya da özel borç yasaları ile izin verilmektedir. Bununla birlikte uygulamada, devlet iç borçlarına izin veren özel yasaların yanında, bazı kamu kurumlarının kuruluş yasalarında da özel madde hükmü olarak borçlanma yetkisinin verildiğine rastlanmaktadır.
Borca yönelik bu özel maddelerin veya yasaların, devlet adına borçlanma yetkisini çoğunlukla Maliye Bakanlığına tanımakla birlikte bazen de Bakanlar Kurulunu veya Maliye Bakanlığının gözetimi altında doğrudan doğruya bazı kamu kurumlarını karar ve uygulamada yetkili kıldıkları görülmüştür .
1.1. 1980 Öncesi Türkiyede İç Borçlanmanın Nedenleri ve Kaynakları
İç borçlanma politikasında büyük değişikliklerin meydana geldiği 1980 yılından önceki dönemi, borçlanmanın nedenleri ve yöneldiği kaynaklar yönünden iki alt bölüme ayırabiliriz. Söz konusu iki dönem;
-1933-1963 Dönemi
-1963-1980 Dönemi şeklinde belirlenebilir.
1.1.1. 1933-1963 Dönemi
Gelişmiş ve az gelişmiş ülkelerde devletin borçlanma nedenleri genel olarak dört gruba ayrılabilir. Bunlar savaş ve silahlanma harcamaları, bütçe açıkları, kalkınmanın finansmanı ve özellikle gelişmiş ülkelerde ekonomik bunalımlar ve savaştır .
Türkiye için sonuncusu hariç, diğer üç sebep, 1933den beri iç borçlanmanın sebepleri olarak zaman zaman ya tek başına ya da bir arada olarak maliye politikası içinde yer almıştır.
ONDOKUZ MAYIS ÜNİVERSİTESİ
İKTİSADİ ve İDARİ BİL. FAK.
İÇ DEVLET BORÇLANMASI, EKONOMİ ÜZERİNDEKİ ETKİLERİ
(LİSANS TEZİ)
Hazırlayan Danışman
Ali KERİMOĞLU Yrd. Doç
ÜNYE - 2004
GiRiŞ
Günümüzde sosyal refahın gerçekleştirilmesi devletin temel görevleri içine girerken, artan devlet faaliyetlerinin yerine getirilebilmesi için yeni finansman kaynaklarına başvurulması zorunlu olmuştur. Devletin bir yandan klasik görevlerine diğer yandan da refah programlarına ağırlık vermesi, kamu harcamalarını artırmaktadır. Devletin olağan gelirleri olarak kabul edilen vergi, resim, harç, mülk ve teşebbüs gelirleri ile para cezaları, artan kamu harcamalarını karşılamada yetersiz kalmaktadır. Bu nedenle kamu gelirlerinde ki yetersizliğin giderilmesi ve bütçe açıklarını kapatılması amacıyla borçlanma yoluna gidilmektedir. Borçlanma, gelecekteki vergi gelirlerinin şimdiden kullanılması yöntemi için geçici bir gelir kaynağı olduğundan, önemli ve etkili bir finansman aracı olarak karşımıza çıkmaktadır.
Borçlanma yoluyla sağlanan fonların toplam talep, ulusal gelir ve istihdam üzerinde yaratacağı etki büyük ölçüde borçların kaynaklarına bağlıdır. Devlet borçlarının kaynakları ise; bireyler, ticari bankalar, Merkez Bankası ve diğer mali kurumlardır. Devletin bu borçlanma kaynakları içinde, ekonomide en genişletici etkiye sahip olan borçlanma türü Merkez Bankasından yapılan borçlanmadır. Çünkü bu tür borçlanma karşısında belli bir satın alma gücü veya likiditeden vazgeçme söz konusu değildir. Aksine, belli koşullarda ek nakit oluşturulmaktadır.
Bugün pek çok ülke ve özellikle de Türkiyede iç borçlanmaya gidilmesinin devletin olağan gelirleriyle karşılanamayan ve sürekli olarak büyüyen bütçe açıklarını finanse edebilmektir. Bütçe açıklarını kapatabilmek için borçlanmaya gidilmesi, sürekli olarak büyüyen bütçe açıkları nedeniyle, ekonomi üzerinde büyük ve olumsuz etkiler meydana getirmektedir.
Vergilerle karşılanan kamu açıklarının ekonomi üzerinde oluşturacağı etkiler ile borçlanmanın ekonomi üzerinde oluşturacağı etkiler birbirinden farklıdır. Kamu harcamalarının vergilerle karşılanması durumunda, bireylerin yaratımlarında ve tüketimlerinde bir azalma meydana gelirken borçlanmada fertlerin sadece tasarruflarında bir azalma meydana gelmektedir. İç devlet borçlanmalarını ekonomik faaliyetler üzerinde oluşturacağı etki oldukça önemlidir. Borçlanma yoluyla kamu harcamalarını ve bütçe açıklarını finanse edilmesi durumunda; üretim, tüketim, gelir dağılımı, enflasyon ve para arzı üzerinde önemli etkiler meydana gelmektedir.
Devlet borçlarından, hem kamu geliri olarak hem de maliye politikası aracı olarak yararlanılmaktadır. Bilindiği gibi maliye politikası, ekonomik istikrarı sağlamak amacıyla kamu harcamalarını, kamu gelirlerini, bir araç olarak kullanmaktadır. Ayrıca ekonomik istikrarın sağlanmasında kamu gelirlerinin yetersiz olması halinde borçlanma yoluna başvurulmaktadır.
Devletin borçlanma nedenleri ise; mevcut vergi gelirlerinin arttırılması veya yeni vergi koymanın sakıncalı ve zor olması, bütçe gelirleri ile giderleri arasındaki zaman bakımından ortaya çıkan dengesizliği gidererek kamu hizmetlerinin aksatılmadan yürütülmesini sağlamak, kamu kuruluşlarının yatırımları ve büyük reformları gerçekleştirmek, vadesi gelen borçlarını zamanında ödeyebilmek içindir.
Birinci bölümde, iç devlet borçlarının kaynakları ele alınarak, bireyden, bankacılık kesiminden, sosyal kuruluşlarından ve ekonomik kuruluşlardan borçlanma olmak üzere ele alınıp incelenmiştir.
İkinci bölümde, iç devlet borçlarının kaynakları ele alınmıştır. Bu kaynaklar ise, hazine bonoları, gelir ortaklığı senetleri, kısa vadeli avanslar, emanet paralar, hazine kefaletine sahip bonolar, müteahhit bonoları ve devlet tahvili olarak incelenmiştir.
İç devlet borçlarının ekonomik etkilerinin incelendiği üçüncü bölümde, bu etkilerin; üretim, tüketim, para arzı, gelir dağılımı ile enflasyon ve deflasyon üzerinde meydana getirdiği değişiklikler ele alınarak incelenmiştir.
Dördüncü bölümde ise, Türkiyede iç devlet borçlarının gelişimi, 1980 öncesi Türkiye, 1980 dönemi ve 1980 sonrası dönemler halinde üç bölümde incelenmiştir.
BİRİNCİ BÖLÜM
İÇ DEVLET BORÇLARININ TANIMI VE ÇEŞİTLERİ
1. İÇ DEVLET BORÇLARININ TANIMI
İç borçlar ülke içi kaynaklardan elde edilen borçlardır. İç borçlanmalarda alacaklı ve borçlu aynı ekonomi aynı toplumdur. İç borçlar GSHMnın bir bölümünden alındığından, GSMHnın büyüklüğü yapısı ve dağılımı ile son derece ilgili ve bağlantılıdır. İç borçlar bir bakıma, kullanılabilecek milli gelirin bir kısmının bireylerden, özel teşebbüs ve kamu kuruluşlarına transferini ifade eder. İtfası sonunda ise GSMHda bir azalma veya artma meydana getirmez.
Devlet iç borçlanmaya ihtiyaç duyduğu zaman siyasi sınırları içindeki yurttaşlarına ya da çeşitli kuruluşlara başvurarak bunu sağlayabilir. Bu durumda devlet dış borçlanmaya kıyasla, borçlanma koşullarını düzenlemekte daha serbest davranışlar gösterebilir ve daha çok olanaklara sahiptir. Aynı zamanda ulusal kaynaklar üzerinde devletin daha geniş yetkileri vardır. Ancak borç veren kimseleri tatmin edici koşullar da devletin işini kolaylaştırır. Çünkü tahvil almakta çekingenlik duyan yurttaşların bazı özel çıkarlar, garantiler ve ödeme kolaylıkları ile çekingenlikleri giderilebilir ve istekleri arttırılabilir.
Diğer yandan iç devlet borçlarına başvurmadan önce ekonomik ve siyasi ortamın iyi incelenmesi gerekir. Bu bakımdan hatalı borçlanmalar ileride derin yaralar açabilir. Devletin genel ekonomi politikası içinde yer alan borçlanma politikası en olumlu ve etkili bir biçimde uygulanmalıdır. Bu anlamda iç borçlanma milli ekonomi içinde bir el değiştirme olmakla birlikte, özellikle kullanılmayan fonların üretime katılmasını sağlamak yoluyla kalkınmayı hızlandırıcı ve ekonomik dengeyi koruyucu etkiler oluşturabilir.
2. İÇ DEVLET BORÇLARININ ÇEŞİTLERİ
2.1. Hazine ( Plasman ) Bonoları
Hazine bonoları, ilgili yılın bütçe kanununda belirtilen sınırı aşmamak koşulu ile verilen yetkiye dayanılarak maliye bakanlığınca çıkarılan ve bankalara iskonto ettirilen borç senetleridir. Hazine bonoları devletin iç borçları arasında yer alan kısa vadeli borçlardandır. Devlet, bütçesinin gelirleri ve giderleri arasındaki dengesizliği ortadan kaldırmak için hazine bonolarına başvurur. Hazine çıkardığı bonoları gerçek ve düzel kişilere satmak veya ıskonto ettirmek sureti ile borçlanabilir. Hazine bonolarının satışında borcun faizi vadenin bitiminde ödenir.
Her yıl bütçe kanunlarına hazine bonoları ile ilgili olarak hükümler konmaktadır. Bunun nedeni; bu kaynağın sadece hazinenin geçici ihtiyaçları için kullanılması ve yine o mali yıl içinde bonoların ödenmesi en geç mali yılın sonunda da bu kısa vadeli borcun kapatılması içindir. Ancak uygulamada hazine bonolarının her yıl sonunda tamamen ödenmediği ve gittikçe artan bir seyir izlediği izlenmektedir.
Hazine bonolarının süreleri en çok bir yıl olmakta ve özel tasarruflardan çok, bankalar, sosyal güvenlik kurumları ve büyük şirketlerce her an paraya çevrilebilme özelliğinden dolayı tercih edilmektedir. Bu bonoların Merkez Bankası iskonto kabul etmekte ve ayrıca bonolara sahip bankaların likidite durumları yetersizleşince kendilerine bunların karşılığında Merkez Bankası tarafından avans verilebilmektedir.
2.2. Gelir Ortaklığı Senetleri
Gelir ortaklığı senetleri; köprü, baraj, elektrik santrali, karayolu ve demiryolu, telekomünikasyon sistemleri ve sivil kullanıma yönelik deniz ve hava limanları ile benzerlerinden kamu kurum ve kuruluşlarına ait olanların gelirlerine gerçek ve tüzel kişilerin ortak olması için çıkarılan senetlerdir.
Gelir ortaklığı senetleri, toplu konut ve kamu ortaklığı kurulunun alacağı kararlar gereğince çıkartılmıştır. Miktar ve satış şartları da kurul kararı ile belirlenmektedir.
Gelir ortaklığı senetleri ile ilgili yönetmeliğe göre iki tür gelir ortaklığı senetleri vardır.
1. Grup Senetler: Bunlar birden fazla birleştirilmiş tesislilerin gelirlerine ortaklığı temsil eden senetlerdir.
2. Münferit Senetler: Tek bir altyapı tesisinin gelirine ortaklığı temsil eden senetlerdir.
İlk olarak ikinci boğaziçi köprüsünün finansmanı gerekçesi ile, iki tertip halinde gelir ortaklığı senetleri çıkartılmıştır ve 3 Aralık 1984 tarihinden itibaren satışa sunulmuştur. Bunu daha sonra Keban Barajı Gelir Ortaklığı Senetleri, Oymapınar Barajı Gelir Ortaklığı Senetleri, Karakaya Barajı Gelir Ortaklığı Senetleri izlemiştir.
1988 yılında bir yenisi ihraç edilmeyen gelir ortaklığı senetleri en son olarak 1989 yılında 100 er milyon TL. lik iki tertip halinde çıkartılmıştır. Boğaziçi Köprüsü, Fatih Sultan Mehmet Köprüsü, Keban, Karakaya , Oymapınar, Altınkaya Barajlarının gelirlerinin %22si birinci tertip %24ü ikinci tertip olmak üzere ihraç edilmiştir.
Gelir ortaklığı senetlerinin çoğunluğu küçük değerli küpürler halinde çıkartılmış, bu uygulama ile özellikle küçük tasarruf sahiplerinin ekonomi açısından atıl kalan tasarruflarının aktif ekonomi bünyesine çekilmesi amaçlanmıştır.
Gelir ortaklığı senetleri, sermaye piyasasında işlem görebilecek nitelikteki menkul değerlerdir. Bu senetler menkul değer portföyünü zenginleştirmeleri açısından olumludur. Bu nedenle sermaye piyasasının geliştirebilecek araçları olarak görülebilir. Ancak, ilk ihraç edilmesinde, sermaye piyasasının gelişimi için gerekli aracı kurumlar ( borsa, bankalar gibi ) yerine ihracın birkaç bankaya verilmesi; sermaye piyasasının gelişimini olumsuz yönde etkilemiştir. Gelir ortaklığı senetleri genelde orta vadeli borçlardır.
2.3. Kısa Vadeli Avanslar
Mali yıl içinde bütçe gelir-gider dengesini sağlamak için hazineye merkez bankasından avans alma yetkisi bütçe kanunlarıyla verilmektedir. Kısa vadeli avanslar, hazinenin merkez bankasından almış olduğu kısa vadeli devlet borçlarıdır. Bütçe kanunları bu avansların türlerini ve miktarlarını sınırlamakta, dolayısıyla Maliye Bakanlığı diğer bütün bankalar, sosyal güvenlik kurumları ve bireylerden avans alma yetkisine sahip bulunmaktadır. Ancak uygulamada hazine pek az istisna dışında sadece Merkez Bankasından kısa vadeli avans karşılığında borçlanmaktadır.
Merkez Bankası, hazineye verdiği kısa vadeli avanslardan başka, hazine tarafından bankaya yatırılacak tahviller ve altın karşılığında da avans verebilmektedir.
Bütçe uygulamasında gelir ve giderler arasında zaman bakımından gerekli ahengin kurulabilmesi için, Merkez Bankasınca hazineye açılan kısa vadeli avanslar hazineyi besleyen önemli kaynaklardan birisidir. Bu kaynak ile hazinede her an, ödenmesi gereken giderleri karşılayacak kadar para bulunabilmektedir. İleride bütçe gelirleri tahsil edildikçe hazinenin Merkez Bankasından almış olduğu kısa vadeli avanslar senesi içinde kapatılarak borç itfa edilmektedir. Ancak Merkez Bankası kaynaklarına dayanan bu borçlar her yıl önemli oranda kalıntı vermektedir. Bu nedenle de daha çok bir emisyon türü olarak kabul edilebilirler.
2.4. Emanet Paralar
Emanet paralar, gerçek ve tüzel kişilerce geçici olarak hazineye yatırılan ya da hazineye bırakılmış paralardır. Emanet paralar iki şekilde gösterilebilir. Birincisi emanetlerdir ve artırma, eksiltme ve ihale kanunu gereği artırma ve eksiltmelere katılanlardan alınan geçici ya da kesin teminat akçeleri, temyiz depozitoları, bilir kişi ücretleri gibi hazineye geçici olarak yatırılan paralardır.
İkincisi ise bütçe emanetleridir. Bazen mali yıl içerisinde tahakkuk eden ve ödeme emri çıkarılan devlet gelirleri mali yılın son gününe dek ödenmeyebilir. Bu durumda bu gider tutarı genel muhasebe kanunu gereğince ait olduğu mali yılın bütçe giderleri hesabına geçirilir.
Esas olarak bir sonraki yıl içinde kolaylıkla ödemeyi mümkün kılmak için benimsenen bu yöntem uygulanan bütçe açığını gizleme aracı olmakta ve devlet borcunun artmasına neden olmaktadır.
Bu tür paralar geniş anlamda kısa vadeli ve faizsiz bir kredi olarak düşünülebilir. Çünkü hazine bunları kısa süreler için kullanabilme olanağına sahiptir.
2.5. Hazine Kefaletine Sahip Bonolar
Çeşitli kamu kuruluşlarının, para gereksinimlerini karşılamak üzere, hazinenin kefaleti ile çıkarılan bu bonolara Hazine Kefaletine Sahip Bonolar denilmektedir. Bu kurumlar borçlanmak istediklerinde hazinenin yani Maliye Bakanlığının kefaletini ve iznini sağlamakla yükümlüdürler. Bu türdeki borçlanmaya kamu ekonomik kuruluşları ile ekonomik faaliyet gösteren katma bütçeli kurumların sermaye yetersizliklerini gidermek amacıyla başvurulmaktadır. Ancak bu kurumlar daha çok yatırımlar için gereksinim duydukları paranın sağlanması içinde hazine kefaletine sahip bonoları ihraç etmektedirler. Bu kurumlarca çıkarılan bonolar Merkez Bankası tarafından iskonto edilebilmekte ve karşılığında avans verilebilmektedir. Devletin kısa vadeli borçlarının önemli bir kısmının hazine kefaletine sahip bonolar oluşturmaktadır.
2.6. Müteahhit Bonolar
Devletin gerçekleştireceği bazı bayındırlık işlerinin yapımında, bu işleri yapanlara para yerine verilen bonolar aracılığı ile yapılan borçlara Müteahhit Bonoları Aracılığı İle Devlet Borcu adı verilmektedir. Bu bayındırlık işleri karşılığında müteahhitlere para yerine belirli süreli bonolar vermeye hükümet yetkili kılınmıştır.
Bu borçların süreleri on beş gün ile on yıl arasında değişmektedir. Genellikle hazine bonolarının sürelerinden çok daha uzun olarak saptanmakta, süreler çoğu kez on yılı bulmaktadır. Ancak bu bonolar da Merkez Bankası tarafından paraya çevrilebilmekte ve bankalar tarafından arz edilmek koşulu ile bunlar üzerinden avans verilmesi uygun bulunmaktadır.
2.7. Devlet Tahvilleri
Devlet ve kamu kurumları, yatırımlar, savaş ve kapatılması uzun vadeyi gerektiren ihtiyaçları karşılamak amacıyla iç borçlanmaya giderek tahvil çıkarırlar. Devletin çıkarmış olduğu bu tahviller genellikle risksiz kabul edilir ve vergiden muaf tutulur. Çoğu zaman belirli bir ödeme planına göre geri ödenirler. İkramiyeli ve ikramiyesiz şekilleri vardır. Nominal değerleri ile çıkarılma değeri arasında kalan alanın yararına prim sağlayan tahviller, primli tahvillerdir.
Prim yalnız ilk başta değil ana para geri ödenişinde de söz konusu olabilir. Bazı kuruluşlar tahvillerin ana paralarını yıllara bölerek geri öderler. İlk yıllarda ödenen tahvil bedelleri için sahibine, gelecekteki gelir kaybını telafi edercesine nominal değerin üstünde bir bedelden geri ödeme yapabilir. Bu fazla ödemeye primli tahvillerde itfa primi denir.
Tahvil çıkaran kamu kurumları çıkardıkları tahvillere faiz dışında bir de ikramiye vermeyi üstlenebilirler, bunlara ikramiyeli tahviller denir. Devlet tahvilleri satışının yayılmasını sağlayan hukuki ilkelerden biri de, sermaye şirketleri tarafından ticaret kanununa göre ayrılması gereken kanuni yedek akçelerin devlet tahvillerine yatırılması zorunluluğudur.
Devlet tahvilleri uzun vadeli olup faiz ve ana parasının vadelerinde ödenmesi hazine garantisi altındadır. Devlet gerektiğinde ek vergiler ya da vergi artırımları ile tahvillerin faiz ve ana parasının ödenmesini sağlar.
Genellikle enflasyonun kontrol edilemediği zamanlarda halk sabit gelir getiren devlet tahvillerine para bağlamakta isteksizdir. Bu nedenle de dövize endeksli devlet tahvilleri çıkartılmaktadır. Böylece devlet tahvilleri çekici hale getirilmektedir. Devlet tahvillerinin önemli alıcıları arasında bankalar ve büyük şirketler yer almaktadır.
İKİNCİ BÖLÜM
İÇ DEVLET BORÇLARININ KAYNAKLARI
Devlet siyasi sınırları içerisinde çeşitli kaynaklara başvurarak borçlanmaya gider. İç devlet borçlarının kaynakları, bireysel bankacılık kesimi ve bazı sosyal güvenlik kurumları ile ekonomik kuruluşlar şeklinde sıralanabilir.
1. BİREYLERDEN BORÇLANMA
Bireyler tasarruflarını nakit olarak tutmaktan vazgeçip devlet tahvili almayı tercih ederlerse, devlete harcama yapabilme olanağını kazandırmış olurlar. Borçlanmanın isteğe bağlı olmasından dolayı, harcamayı azaltıp devlet tahvili satın almak bireyler için pek cazip gelmemektedir. Borç vermeyi kabul eden kişiler bunu, devlet vade sonunda ana parayı iade edeceği, arada da faiz ya da başka bir biçimde yarar sağlayacağı için gönüllü olarak yapmaktadır. Ancak savaş gibi bazı olağanüstü durumlarda devlet, borçlanmanın gönüllülük niteliğini kaldırarak kişileri borç vermeye mecbur etmektedir. Gerçekten devlet tahvilleri ne kadar çekici kılınırsa kılınsın bireyler, olağanüstü durumlar dışında gönüllü olarak tahvil satın almak için tüketimlerini kısmazlar. Bu nedenle devletin bireylerden borçlanarak sağladığı formların kaynağını bireysel tasarruflar oluşturur.
Tahvil alımında kullanılan tasarruflar çeşitli alanlara yatırılabileceği gibi atıl olarak da bırakılmış olabilirler. Kullanılmayan tasarrufların devlet tahviline yatırılması ve böylece elde edilen kaynakların kamu otoriteleri tarafından kullanılması halinde atıl para aktif paraya dönüşecek ve buna bağlı olarak para arzı da artacaktır.
Devlet tahvillerine yatırılan bireysel tasarrufların çeşitli alternatif kullanım alanları vardır. Bu tasarruflar devlet tahvillerine yatırılmadığı takdirde ya atıl tasarruf olarak kalır ya da tasarruf sahipleri tarafından çeşitli bankalara yatırılır. Piyasaya yeni tahvillerin sunulması
halinde faiz haddi yükselmedikçe ne atıl tasarruflar ne de bankalara yatırılan fonlar bu tahvillerin satın alınmalarında kullanılmayacaktır.
Alternatif kullanım alanlarından bir diğeri, devlet tahvillerinin ihraç edilmediği durumda, bireylerin ellerindeki fonlarla özel menkul kıymetler satın almalarıdır. Devlet borcu özel borç yerine ikame edilebilir. Bir yatırım konusu olduğu durumda özel menkul kıymetlere olan talep azalır. Çünkü devletin piyasaya yeni tahvil sürmesiyle eski tahvillerin değeri düşecek, dolayısıyla faiz haddi yükselecek ve yeni devlet tahvilleri özel menkul kıymetlere oranla daha düşük fiyattan satılacaktır.
Az gelişmiş ülkelerde gelir seviyesinin düşük olması marjinal tüketim eğiliminin yüksek olması nedeni ile tasarruf olarak biriken fonlar oldukça sınırlıdır. Bu nedenle bireylerin tasarruflarının kamu borçlarının arasında önemli bir yeri yoktur.
Bireylerden borçlanma uzun vadeli bir borç kaynağı olduğu halde kısa vadeli borçlar açısından önemli bir yer işgal etmez. Bireyler kısa vadeli borç senetlerini alırken sadece güvenilir olmalarından hareket etmezler. Devletin konsolidasyon ve konversiyon gibi işlemlerini de dikkate alırlar. Özellikle konsolidasyon iç borçlara karşı ilgiyi azaltır. Ayrıca bireyler faiz oranları düşük ve vadeleri kısa olan borç senetlerini tercih etmektedirler. Genellikle söz konusu kısa vadeli fonlar para piyasasından sağlanır.
2. BANKACILIK KESİMİNDEN BORÇLANMA
Bankacılık kesiminden borçlanmayı Ticaret Banklarından ve Merkez Bankasından borçlanma diye ikiye ayırmak gerekir. Bankalardan borçlanma ile Merkez Bankasından borçlanmanın genişletici etkisinin daha fazla olması ve çoğu ülkelerde Merkez Banksının kamu sektörüne ait olmasıdır.
Karşılık durumları uygun olan bankaların diğer kredilerini kısmadan tahvil satın almaları da banka parası oluşturularak Merkez Bankasından borçlanma gibi para arzını artırıcı bir etki yapar.
Devletin gerek mevduat banklarından gerekse Merkez Bankasından aldığı borçları reel borç olarak nitelememek gerekir. Çünkü bu tür borçlanma karşısında belli bir satın alma gücü veya likiditeden vazgeçme söz konusu değildir. Aksine, belirli koşullarda ek nakit oluşturulmaktadır.
2.1. Ticari Bankalardan Borçlanma
Ticaret Bankaları, topladıkları mevduatı işleterek kazanç sağlayan mali kurumlardır. Kendilerine meydana getirilen mevduatın belli bir oranının kasalarında likit aktif biçimde bulundurarak her an ortaya çıkacak bir ödeme talebini karşılamak durumunda olan bankalar, bunun dışında ayırmak zorunda oldukları ihtiyatlarını da, karlarını en yüksek seviyeye çıkarmak amacıyla atıl olarak tutmaktansa güvenli ve likiditeye çevrilmesi kolay bir yatırım türü olduğundan devlet tahvillerine ve hazine bonolarına yatırmayı tercih ederler. Gerçekte ise hükümetin izleyeceği politikaya uygun olarak, ihtiyatlarının belirli paylarını devlet tahvillerine yatırmaları kanunen zorunlu tutulabilmektedir.
Devlet tahvillerinin en büyük alıcıları arasında bankalar bulunmaktadır. Bu açıdan devlet tahvilleri bankaların fazla bulunan rezervlerinin kullanılmasına yardımcı olmaktadır. Devletin bireyler ve bankalar dışı kurumlardan borç alması ödünç verme likiditesini daraltdığı halde rezervleri geniş bankalardan olan borçlanması dolaşımdaki para miktarını artırarak satın alma gücünün oluşturulmasına yol açar.
Bankalar kısa vadeli borç senetlerini daha çok tercih etmektedirler. Bu nedenle bankaların devlete kaynak aktarımı kısa vadeli hazine bonoları ile olmaktadır. Düşük faizli olmalarına rağmen güvenilir olmaları ve likiditeye çevrilme kolaylıkları para piyasasında hazine bonolarına yöneltilen talepleri artırmaktadır.
Bankaların kısa vadeli hazine bonolarını talep etmelerinin nedenleri şunlardır; birincisi, kolayca paraya çevrilebilmeleridir. Böylece bankalar likidite sıkıntısına düşünce bu likit fonları kullanırlar. İkincisi, bu bonolar vadesinin bitiminden önce piyasada alım ve satıma konu oldukları için bankalar, para piyasasında oluşan faiz oranlarının iniş ve çıkışına göre bu bonoları alırlar veya ellerinden çıkarırlar. Yani faiz oranları düştüğünde hazine bonoları satarak elde ettikleri geliri başka plasmanlara bağlayabilirler. Üçüncü neden ise bankaların hükümetle iyi ilişkiler kurmaya ve işbirliği yapmaya özen gösteren kuruluşlar olması ve bu itibarla hazinenin giriş ve çıkışlarının denkleştirici işlemlerini destekleme istediğidir.
Devlet, kısa vadeli fon ihtiyacını serbest bir şekilde bankalardan karşılayabileceği gibi bazen kanunlarla bu paraların belli bir kısmının devlete ödünç olarak verilmesini de zorunlu kılabilir. Bu zorunluluklar bütçe kanunlarıyla bankalar kanununda yer almaktadır. Nitekim 3182 sayılı Bakanlar Kanunu gereğince, bankalar Türkiyede topladıkları mevduatlarının belli bir kısmını veya ayırmakla yükümlü oldukları yedek akçeleri Merkez Bankası nezdinde devlet tahvilleri hesabına yatırmakla zorunlu kılınmışlardır.
Bankaların ellerinde devlet tahvili bulundurmaları, enflasyon tehlikesi doğurabilecek şekilde para ve kredi hacmini genişletmelerine sebep olabilir. Ancak bankaların rezerv durumları uygun değilse, devlete borç verebilmek için diğer kredilerini kısmak zorunda kalacaklardır. Bu durumda ekonomik faaliyetler üzerinde, devlet borçlarının kullanım şekline bağlı olarak bir bakıma daraltıcı etki oluşturabilir.
2.2. Merkez Bankasından Borçlanma
Merkez Bankasının kuruluş amaçları arasında devlete para sağlaması ön planda yer almaktadır. Günümüzde Merkez Bankasıyla hazine arasındaki mali ilişkilerin sürekli genişlemesi nedeni ile devlet borçlanmalarında, Merkez Bankalarının ayrı bir önemi vardır. Merkez Bankası önemli bir kısa vadeli borç kaynağıdır. Borçlanmak amacı ile kısa vadeli tahvillerin Merkez Bankasına satılması ticari bankalara satışında olduğu gibi ek bir satın alma gücü oluşturur. Devletin, Merkez Bankasından borçlanarak elde ettiği nakdi çeşitli şekillerde kullanması, ticari bankalarda mevduat artışına yol açtığında öteki bankaların da borç verme gücünü arttırmış olur. Bu nedenle Merkez Bankasında borçlanmanın ekonomi üzerinde hiçbir daraltıcı etkisi yoktur. Aksine bu fonların kullanılması halinde ekonomide genişletici bir etki meydana gelecektir. Devletin bu şekilde borçlanması, açık finansman olarak bilinmekte ve bu durumda genellikle ekonominin para arzı ve toplam talep düzeyi üzerinde oldukça genişletici bir etki meydana gelmektedir. Çünkü ilk olarak ekonomide para arzı, borçlanılan miktar kadar artmakta, ayrıca buna ek olarak banka sisteminin nakit dengesinin artması ve böylece bankaların özel sektöre daha fazla borç verme olanağının meydana getirilmesi sonucu kaydi para miktarı yükselmektedir.
Merkez Bankasının para hacminin genişlemesindeki rolünün kesin olduğu görülmektedir. Bu nedenle kamu otoritelerinin Merkez Bankasını hazinenin bir yardımcısı durumuna sokan müdahaleleri, bankalar sistemini aynı zamanda enflasyonu finanse etmeye sevk etmektedir . Merkez Bankası kaynaklarına başvururken yalnız kamu sektörünün para ihtiyacı değil, ulusal ekonominin içinde bulunduğu konuma uygun para politikası prensiplerine göre hareket etmek daha uygun olacaktır.
3. BAZI SOSYAL GÜVENLİK KURULUŞLARINDAN VE EKONOMİK KURULUŞLARDAN BORÇLANMA
Bu kaynaklar şirketler, kurumlar, emekli sandıkları ve sigorta fonlarıdır. Genellikle kısa vadeli fonlar sosyal güvenlik kurumlarının, sigorta ortaklıklarının tasarruf sandıklarının ve büyük sanayi ve ticaret müesseselerin elinde bulunan ve uzun vadeli işlerde kullanılmayan paralarla karşılanır.
Emekli Sandığı, Sosyal Sigortalar Kurumu gibi bazı kamu kuruluşları her zaman ellerinde büyük fonlar bulundururlar. Bu kurumlar bu fonlarla devlet borçlanmasını desteklerler. Para değeri istikrarlı tutulur ve fiyat istikrarı korunursa bu kurumlar için devlet tahvilleri güvenilir bir yatırım alanıdır. Banka kaynaklarından aşırı borçlanma yerine bu kaynaklardan yararlanılarak fiyat istikrarı korunur. Sosyal güvenlik kurumlarının atıl fonları gelişmiş ekonomilerde gelişmiş sermaye piyasası içinde genellikle uzun vadeli alanlara plase edilirler. Diğer taraftan sermaye piyasasının gelişmediği ülkelerde ise kısa vadeli kaynak olarak devlet tahvillerine aktarılması şart koşulur. Uygulamada ise, iş dalgalı borçlar için devletin bu fonlara sık sık başvurduğu geçmiş yıllarda da görünmüştür.
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
İÇ DEVLET BORÇLARININ ETKİLERİ
1. İÇ DEVLET BORÇLARININ ÜRETİME ETKİSİ
Borçlanma, kaynakların devlet ve özel sektör arasındaki dağılımını değiştirmekte ve bir kısım satın alma gücünü özel ekonomi alanından kamusal alana aktarmaktadır. Eğer kaynaklar kamu kurumlarından borçlanarak sağlanıyorsa, kurum fonları da kamusal alana aktarılarak devlet eliyle kullanılmaktadır. Bu yolla sağlanan fonlar sürekli olarak devlet kasasında kalmaz. Harcamalar şeklinde tekrar piyasaya aktarılır. İşte burada önemli olan bu fonların kullanım yerleridir.
Bir ülkenin belli bir dönemdeki üretimi o ekonomide mevcut toplam kaynakların yani üretim faktörlerinin bir fonksiyonu olduğuna göre, iç borçların milli üretimi etkileme mekanizması öncelikle söz konusu borçların; toplam tasarrufları hangi yönde etkilediğine daha sonrada bu borçların milli geliri artırıcı alanlarda kullanılıp kullanılmadığına bağlıdır.
Bir ekonomide toplam iç kaynakların düzeyi belli olduğundan iç borçların tasarrufları artırması ancak tüketimin kısılması ile mümkündür. Tüketimin bu şekil de kısılması ise, iç borçlanmanın büyük ölçüde zorlayışlı yollardan ve bireylerden yapılması ile enflasyonist etkiler oluşturulması durumunda söz konusu olmaktadır.
İç borçların toplam mal ve hizmet arzı üzerindeki etkisi, verimli alanlarda kullanılıp kullanılmadığına göre de değişmektedir. Verimli alanlarda kullanılması milli üretimi artırır. Aksine bu fonlar üretken olmayan harcamaların finansmanında kullanıldıkları zaman verimsiz bir kaynak niteliğinde olurlar. Hatta bu durumda iç borçlar ikame etkisi meydana getirerek kişi ve kurumların ekonomik faaliyetlerde kullanacakları fonların arzını kısıtladığında, toplam üretim düşüşüne neden olurlar. Oysa, yollar, sulama şebekeleri, kanallar, barajlar gibi verimli alanlara yatırılan fonlar üretim sürecinin gerektirdiği zaman sonucunda mal ve hizmet şeklinde ekonomiye kazandırılmış olurlar. Böylece toplam arzda da bir artış sağlarlar.
İç devlet borçlarının bireylerden, çeşitli sosyal güvenlik kurumlarından ve bankalardan sağlanması durumunda elde edilen fonların verimsiz alanlarda kullanılması toplam üretim düzeyinin azalmasına neden olacaktır. Ancak bu daraltıcı etki bankalardan borçlanılması halinde daha fazladır.
Sonuç olarak denilebilir ki, iç borçlar, hem iş kaynaklarının beslendikleri, hem de yatırım harcamalarından çok her türlü kaynaklanan bütçe açıklarının kapatılmasında kullanıldıkları için milli üretimini olumsuz yönde etkilemektedir.
2.İÇ DEVLET BORÇLARININ TÜKETİME ETKİSİ
Borçlanmanın en önemli etkilerinden biri genel tüketim düzeyi üzerindeki etkileridir. Bu etkiler, ekonomideki talep miktarındaki değişmeler anlamındadır. Kamu borçları verginin bir alternatifi olduğundan kamu borçlarının ekonomideki varlığı bireylerin ve özel kesimin kendilerini daha zengin hissetmelerine ve bunun sonucu olarak da daha yüksek bir talep düzeyine erişmelerine yol açar. Böyle olmasaydı bireylerin servetleri ve gelirleri daha alt düzeyde kalacak bu da tüketimi kısıtlayacaktır.
Bu şekilde devletin vergi yerine borçlanmaya başvurması, bireylerin harcama olanaklarını arttırmış olmakta ve bu durum genel ekonomide tüketim eğilimini artırıcı yönde etkili olmaktadır. Ancak tüketim eğilimdeki bir artış, ekonominin daha yavaş bir tempo ile büyümesi sonucu verecektir.
İç borçlanmanın tüketim üzerindeki etkisini belirleyen husus, her şeyden önce borçlanmanın hangi kaynaklardan yapıldığıdır. Şayet devlet borçlanması gerçek kişilerden yapılıyorsa böyle bir borçlanmanın, büyük kısmı bireylerin tasarruflarından karşılanır. Bireylerin, gelirlerin tüketimle tasarruf arasındaki dağılımı ile ilgili kararı devletin tahvil çıkarıp çıkarmamasından fazla etkilenmez. Kişiler devlet tahvillerini kendi arzularıyla aldıklarına göre tüketimlerini azaltarak bu alana yatırıp yapmaları ihtimali yüksek değildir. Böyle bir şey, ancak borçlanma faizinin tüketim- tasarruf oranını değiştirecek, onları daha çok tasarrufa yöneltecek kadar yüksek saptandığı durumlarda söz konusu olabilir.
Kişilerin devlet tahvillerini mevcut tasarruflardan almaları, bu tasarrufların yöneleceği özel kesim tahvilleri satışının, dolayısıyla özel yatırımların azalması sonucunu oluşturabilir. Özel kesim tahvilleri talebindeki bir azalma bu tahvillerin fiyatlarında düşüşe, faiz oranlarında da yükselmeye neden olur.
Devletin bankalardan borçlanması halinde, şayet banka sisteminde kredi olarak kullanılmamış fazla mevduat karşılıkları bulunuyorsa, bankalar bu karşılıkları kredilere ayrılarak oluşturacakları mevduat tutarı ile devlet tahvillerini satın alabilirler. Bu durumda, borçlanma mevcut nakit kaynakların devlete nakli yoluyla değil yeni kaynaklar bulunmasıyla gerçekleştirilmektedir. Oysa banka sistemi yeni kredi ve mevduat oluşturmakta kullanabileceği fazla karşılığa sahip değilse, tahvil alımlarına ayrılan meblağların banka sisteminden çıkması söz konusudur.
Merkez Bankasından borçlanma durumunda da ek satın alma gücü bulunmuş olunacaktır. Merkez Bankasınca banknot çıkarılarak devlete aktarılan satın alma gücü devlet harcamaları ile piyasaya çıkarak banka sistemine geçecek ve mevduat kredi artışına yol açacaktır.
Görüldüğü gibi borçlanmanın tüketime etkisi kaynaklarına göre farklıdır. Ancak borçlanma sonucunda toplam talep düzeyi üzerinde hiçbir daraltıcı etki söz konusu değildir.
Borçlanmamın genel tüketim düzeyi üzerinde olumsuz etkileri de olabilir. Örneğin; halkın gelecek hakkında ümitsizliğe ve kararsızlığa kapılması gibi psikolojik nedenlerle bu tür etkilerin doğduğu çok görülür. Bu durumda tahvil sahipleri, ellerindeki büyük miktardaki tahvilleri elden çıkarmak ya da büyük ve ani harcamalara girişmek yoluna gidebilirler. Bu da talep düzeyinin ve ekonomik dengenin bozulmasına yol açabilir.
3. İÇ DEVLET BORÇLARININ PARA ARZINA ETKİSİ
Bir maliye politikası aracı olarak kullanılan devlet borçlarının, para hacmi üzerinde çeşitli etkiler oluşturduğu fazla satın alma gücünü ekonomiden çektiği veya yeni satın alma gücünün doğmasını sağladığı bilinmektedir. Ayrıca belli hedeflere ulaşmak amacı ile devlet borçlarının miktar ve bünyesinde, borçların alacaklılar arasındaki dağılımında ayarlamalar yapılması, devlet harcamaları, bankalar sistemi ve diğer mali kuruluşlar üzerinde etki yaparak para ve kredi hacmini, dolayısıyla toplam talebi etkiler.
Hatırlanacağı gibi, hükümetler kısa süreli finansman ihtiyaçlarını Merkez Bankası, Ticari Bankalar ve diğer mali kurumlar ile kişi ve firmalar nezdinde ya avans hesabı açmak ya da onlara bono satmak sureti ile karşılamaktadırlar. Hangi yoldan olursa olsun hükümetlerin Merkez Bankasından borç para alarak harcamalarını finanse etmeleri, toplam para arzında veya baz parada bir artışa neden olacaktır. Böylece enflasyonist bir sürecin ortaya çıkması kaçınılmaz olacaktır. Bunun nedeni açıktır. Çünkü Merkez Bankasının hazineye açtığı krediler gerçek tasarruflardan kaynaklanmamaktadır. Bankanın yaptığı bu işlem karşılıksız emisyondan başka bir anlam taşımaz. Bu durumda hem baz para, hem de portföylerindeki değişmelere uygun olarak bankalara, likiditeleri artacağından toplam para hacmi hızlı bir yükselişe geçecektir.
İç borçların ticari bankalar tarafından finansmanı durumunda, net etki bankaların elinde rezerv bulunup bulunmamasına göre değişecektir. Kısaca ifade etmek gerekirse, eğer devletin kısa süreli fon ihtiyacının giderilmesi, bankaların portföy hacmindeki genişlemeler sonucunda mümkün oluyorsa, o takdirde piyasadaki toplam para hacmi genişlemesi portföy hacmindeki toplam büyüme kadar olacaktır. Buna karşılık, bankaların sadece portföy bileşimi değişmiyorsa bu durumda para hacminde herhangi bir değişme gelmeyecektir.
İç borçlanmanın bireylerden, firmalardan ve diğer mali kurumlardan yapılması durumunda daha karmaşık etkiler meydana gelecektir. Burada bireylerin psikolojik durumlarının yanı sıra ekonominin arz tarafının da hesaba katılması gerekmektedir. Borçlanma aşamasında bireylerin devletin iç borç senetlerine sahip olmakla kendilerini eskisine göre daha zengin hissetmeleri mümkündür. Bu durumda, tüketim fonksiyonuna servet unsuru da dahil edilecek olursa, bireyler daha önce atıl kalan paraları gelir getiren bir servet parçasına bağladıkları için kendilerini daha zengin hissederek harcamalarını artırabilirler. Diğer taraftan devletin daha çekici koşullar getirerek bireylerden, firmalardan ve diğer mali kurumlardan borçlanması, özel kesimin iş için ihtiyaç duyduğu krediyi bulma olanağını sınırlayabilir. Bu nedenle devletin bireylerden, firmalardan ve diğer mali kurumlardan borçlanması para hacmi üzerinde pek fazla genişletici etki oluşturmaz.
Devlet tahvillerinin bankalarca satın alınması, kişilerin satın almasına kıyasla para hacmini artırıcı etki oluşturur. Şöyle ki; devlet, bankalardan borçlanarak aldığı kredileri gerek yatırım ve gerekse cari harcamaların finansmanında kullanır. Belli bir devre sonunda çeşitli bireylerin eline gelir olarak geçen bu fonlar tekrar bankalara mevduat olarak geri ve böylece banka mevduatının artmasını sağlarlar. Özellikle az gelişmiş ülkelerde sermaye piyasasının yetersizliği ile birlikte atıl kaynakların, yani iddihar edilmiş fonların ve başka kıymetler yatırılacak pazarların devlet tahvillerine yatırılması para hacminde büyük artışlara yol açar.
4. İÇ DEVLET BORÇLARININ GELİR DAĞILIMINA ETKİSİ
İç devlet borçlarının önemli etkilerinden biri de gelir dağılımı yönündedir. Borçlanmanın getirdiği yükler toplumdakilerin sırtına binmekte, buna karşılık borçlanma sonucu bazı gruplar ne gibi yararlar sağlamaktadır? Bu gruplar kimlerden oluşur ve sağlayabildikleri yarar ne ölçüdedir? İşte bunların önceden hesaplanması ve bilinmesi de borçlanan devlet için pek zor değildir. Hansen in dediği gibi Borç bir kez ortaya çıktıktan sonra ne olursa olsun istihdamla ve gelir dağılımı üzerin yaptığı etkilerle kendini gösterecektir. Bilindiği üzere borç tahvilleri sahiplerine, başta faiz olmak üzere çeşitli çıkarlar sağlar. Bunlar borçlu, yani devlet için bir yüktür. Büyük miktardaki devlete borçlarının bu ağır yükü er ya da geç vergi gelirleri ile karşılanacaktır. Bunun anlamı ise; söz konusu yükün, vergi ödeyenlerce çekildiğidir. Gelişmiş ülkelerde bu çeşit faiz gelirleri de vergilendiği halde, az gelişmiş ülkelerde bu arada Türkiyede çıkarılan bütün uzun vadeli iç borç tahvillerinin gelirleri her türlü vergi ve resimden muaftır. Bu durum, bu ülkelerde yeteri kadar gelişmemiş bulunan tahvil piyasasını teşvik etmek zorunluluğundan doğmaktadır.
Tahvil sahiplerine nominal faiz oranı yanında başka çıkarlar da sağlanmaktadır. Bunlar primli borçlar, ikramiyeli borçlar olarak değişik şekillerde görülür. Ayrıca tahvil gelirlerine tanınan vergi muaflığı ile başka yan çıkarlar da bunlara eklenebilir. Sözü geçen bu çıkarlar ile gelir dağılımındaki dengesizliğin büyüdüğü ve sosyal adaleti zedeleyici etkilere yol açtığı açıktır.
Genel bir deyişle tahvil sahipleri belirli bir gelir seviyesinin üstünde olan kimselerdir. Gelişmiş ülkelerde, faiz gelirlerinin vergilemeye tabi oluşu gelirlerin adaletsiz bir şekilde dağılımını önleyici etkili bir faktördür. Ancak yine de tam anlamda giderici değildir. Çünkü bu durumda toplamdaki bazı kişilerin ödedikleri vergilerin bir kısmını, devletten aldıkları tahvilleri faiz gelirleri ile karşıladıkları sonucu çıkmaktadır. Başka bir deyişle bu kimseler ödedikleri vergilerin bir kısmını devletten geri almış olmaktadırlar. Şüphesiz bu durum, toplam faiz miktarının ancak bir kısmı için düşünülebilir ve bu arada söz konusu olanlar da yüksek gelir gruplarıdır.
Amerikada yapılan bir araştırmaya göre tahvillerin faiz gelirleri için, orta gelirli grupların çıkarlarına karşı çıkan fakat çok yüksek ve çok düşük gelirli grupların yararına bir gelir dağılışı olduğu saptanmıştır. Çünkü orta gelirli gruplar faiz geliri olarak aldıklarından daha fazla vergi ödedikleri halde, araştırmaya göre en yüksek ve en düşük gelirli gruplar vergi olarak ödediklerinde daha fazlasını faiz geliri olarak almaktadır. Şüphesiz bu en yüksek gelirliler, devlet tarafında yapılan faiz ödemelerinin büyük kısmını paylaşmaktadırlar. Ancak en düşük gelirli grupların yararlanması ise, ödedikleri verginin çok az oluşu ve tahvil sahibi olmaları nedeni ile daha fazla faiz geliri elde etmeleridir.
Ülkemizdeki uygulamada olduğu gibi tahvil faizleri için, gelir vergisi muafiyeti tanınmış ise, bunun gelir dağılımı yönünden etkilerinin daha da olumsuz olması gerekir. Çünkü tahvil piyasasını geliştirmek için benimsenen bu yol özellikle az gelişmiş ülkelerde görünmekte fakat bu durum yüksek gelirliler için önemli bir avantaj sayılmaktadır. Hele bu ülkelerde vergi gelirlerinin çoğunlukla az gelirlerden sağlandığı ve borçların ileride bu vergi gelirleri ile karşılanacağı düşünülürse o zaman gerçek daha açıklıkla ortaya çıkar. Bu gerçekse az gelirlilerin sırtından çıkan vergilerin yüksek gelirlilerin bütçesine aktarılmakta oluşudur. Bu aktarma işinde devlet bir çeşit aracılık rolü oynamış olmaktadır.
Kamu borçlarının gelir dağılımı yönünden ortaya koyduğu bu adaletsizlik zorlayışlı borçlar için daha büyük ölçüde oluşur. Bunun en belirgin örneği, ülkemizde tasarruf bonoları uygulaması ile görülmüştür. Bilindiği gibi elindeki nominal değeri 100 TL. olan bonoyu dar gelirli vatandaş 2540 Tl. gibi düşük bir fiyata satmakta idi. Bu şekilde bir kısım spekülatörler dar gelirlinin 100 TL.na alıp 2540 TL.na satmak zorunda kaldığı bonolardan aşırı gelirler elde etme yoluna giriştiler. Böylece bu bonolar ülkemizde önemli bir spekülasyon kaynağı olmakla kalmamış, aynı zamanda gelir dağılımındaki adaletsizliği artıran önemli bir faktör olmuştur.
5. İÇ DEVLET BORÇLARININ DEFLASYONİST ETKİSİ
Devlet borçlarının ülke ekonomisinde deflasyonist etkiler oluşturması, esas olarak devlet borçlarındaki artışın özel harcamaları azaltıcı yöndeki etkisine dayanmaktadır. Genel olarak devletin piyasadan borç adı altında para toplaması ve likiditeyi azaltmasının deflasyonist etkileri olacaktır.
Borç miktarındaki yeni bir artış, eski borçların fiyatını ve bunun sonucu olarak da para değerini etkilemiş olur. Bu şekilde yeni borçlanmayla eski borçların fiyatı düşmüş, başka bir deyişle borcun verimi artmış olur. Bunu ise ekonominin kamu borçları kesiminde başlayan deflasyonist etkinin tüm ekonomiye yayılması izler.
Bir ekonomide piyasaya yeni borç sürüldüğünde, eskiden elinde tahvil bulunduran kinseler, senetlerinde bir azalma görecek ve bunun sonucu daha az harcama yapacaklardır. Çünkü bu kimseler belli fiyatlardan daha az mal ve hizmet elde edebilecekler ve tüketim harcamalarını kısmak yoluna gideceklerdir. Servetlerinde bir azalma gören kimseler ilk planda bu azalmayı gidermeyi düşünecekler ve bunun için de daha az tüketim yapacaklardır.
Öte yandan piyasaya yeni borçların çıkarılmasının özel borç taleplerinde oluşturduğu etki ise şöyle olur; özel borç taleplerinde ortaya çıkan değişmeler, bu alandaki kredi fonlarının da arzını azaltacağından özel harcamaların kısılması yolunda etkili olacaktır. Çünkü borç verebilecek kimseler yönünden özel borç her zaman kamu borcuyla piyasada rekabet halindedir. Kamu borçları piyasaya ne kadar fazla sürülürse özel borçlar, fiyatları ve öteki koşullar değişmediği sürece, daha az çekici duruma gelecektir. Aynı zamanda bu durum özel teşebbüsün yatırımlarının azaltılmasına yol açacak ve yatırım mallarında ortaya çıkan bu talep darlığı toplam talebi de daraltmaktan geri kalmayacaktır.
Devlet borçlarının artışı, özel harcamalarının ve dolayısıyla toplam harcamaların azalmasına yol açacağından deflasyonist etkiler oluşturmaktadır.
6. İÇ DEVLET BORÇLARININ ENFLASYONİST ETKİSİ
Devlet borçlarında deflasyonist etkiler kadar enflasyonist etkilerde önem taşır. Devlet tahvillerinin satışının ekonomide deflasyonist, buna karşılık itfa edilmesinin enflasyonist etki meydana getirdiği söylenebilir. Ancak borçlanmanın yalnız devlet tahvili satışı şeklinde düşünülmesinin deflasyonist etkiler yönünden doğru olduğu, fakat bu fonların kullanışı ile borçlanma yerine kullanılabilecek diğer alternatiflerin de ele alınmasının ve analizinin yerinde olacağını kabul etmek gerekir. Devlet borç karşılığı topladığı fonları yine mal ve hizmet satın almak şeklinde ekonomiye geriye aktarmaktadır.
Borçlanma yerine kullanılabilecek olan diğer alternatifler; vergilerin artırılması, para arzının artırılması ya da kamu harcamalarında kısıtlamalar şeklindedir. Bunlar arasında bir karşılaştırma yapılırsa sözü edilen alternatifler arasında en az deflasyonist olanı kuşkusuz para arzının artırılması olacaktır.
Diğer taraftan tahvil alımı için kullanılan fonların, piyasaya bu tahviller sürülmeseydi nasıl ve ne şekilde kullanılmış olacağı da, deflasyonist ya da enflasyonist eğilimlerle ilgili olarak önem taşır. Buna göre tahvillerin bankalarca satın alınması, kişilerin satın alınmasına kıyasla para hacmini artırıcı etki oluşturur. Yine söz konusu fonların tüketimden kısılmış olması ya başka servetlere tercih edilmesi ya da ekonomi içinde kullanılabilecek başka tip servetler üzerindeki ilgisi önem taşır. Hele sermaye piyasasının zayıf olduğu az gelişmiş ülkelerde devlet tahvillerinin birikimlerinin likiditelerini artırıcı etkisi olduğu ve harcamaları azaltmadığı ortaya çıkar.
Ayrıca borçlanmaların, enflasyon faktörleri olan para miktarı faktörüne, üretim faktörüne, psikolojik faktörlere etkisi, enflasyonun doğmasında ve gelişmesinde rol oynamaktadır. Devlet borçlarının para ve kredi arzının artırıcı şekilde etkisi ekonomideki atıl fonların harekete geçirilmesi, faiz ve amortisman ödemelerinin yeniden satın alma gücü olarak piyasaya dönüşü enflasyonist eğilimleri kamçılamış olur.
İkinci faktör olan üretim faktörünün ekonomideki arz ve talep olanaklarına uydurulması her zaman mümkün olmadığından özellikle az gelişmiş ülkelerde bu güçlük fiyatların aşırı yükselmesine neden olur. Buna karşılık gelişmiş olarak söz konusu dengenin sağlanması kolay olur. Son olarak, fertlerin ve sosyal grupların psikolojik davranışları da ekonomiyi zaman zaman dalgalandırıcı olur ki bunda da borçların değişen ölçülerde etkisi görülür.
Borçlanmanın etkileri genellikle enflasyonisttir. Bununla birlikte borçlanmanın genel ekonomi üzerindeki etkisinin başlangıçta, hafif daraltıcı bir etki olduğu açıktır. Ancak toplanan fonların harcanışı ekonomi üzerinde genişletici etkiler bırakır. Üstelik bu genişletici etkiler aynı harcamaların vergi gelirleri ile finansmanına kıyasla daha da büyüktür. Aynı şekilde borçlanmanın etkileri de vergilemeye kıyasla daha az olur. Çünkü borçlanmayla elde edilen fonların tüketime yönelmesi ihtimali az olan, tersine büyük ölçüde birikime yönelecek fonlar oluşu ve tahvil satın alanların psikolojik olarak kendilerini daha zengin hissetmeleri
gibi nedenlerle ekonomiden toplam talep üzerinde vergilerden daha az daraltıcı etkiler oluşturur.
Devlet borçlanma yolu ile sağladığı fonları harcayamıyorsa ve bu fonları bireylerden ve kaydı para oluşturmadan tasarruf kurumlarından borçlanarak elde ediyorsa borçlanmanın net etkisi toplam para arzını daraltarak likiditeyi azalttığından, deflasyonist olacaktır. Buna karşılık yine devlet banka sisteminden borçlanıyorsa ve bu fonları harcayamıyorsa, para arzı azalmayacağından borçlanmanın net etkisinin nötr olması gerekir.
Öte yandan eğer devlet borç olarak aldığı fonları harcıyorsa ki genellikle harcayacaktır, borçlanmanın net etkisinin enflasyonist yönde olması gerekir. Bu etki, hazinenin banka sisteminde özellikle Merkez Bankasından borçlanarak aldığı fonları harcama olarak gelir akımına soktuğu ölçüde fazla olacaktır.
Enflasyonist baskı altında bulunan bir ekonomide istenilen daraltıcı etkisinin oluşturulabilmesi için bireylerin tasarruflarının mümkün olduğu kadar devlet tahvilleri satın almalarına bağlıdır. Fakat tahvillerin bireylere satılabildiği durumda meydana gelecek enflasyonist baskıların, bunların diğer satırlara özellikle bankalara satılması halinde ortaya çıkacak enflasyonist baskıdan daha az olacağı kesindir.
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM
TÜRKİYEDE İÇ DEVLET BORÇLARININ GELİŞİMİ
Türkiyenin iç borçlanma yolu ile kamu harcamalarının finanse edilmesi olgusunun geçmişi pek eski sayılamaz. 1923 yılında devletin yeniden kuruluşundan sonra iş başına gelen Cumhuriyet hükümetleri, Osmanlı döneminde borçlanmanın olumsuz etkilerinin tazeliği nedeniyle devletin iç borçlanması kadar bütçe açıklarına da klasik maliye anlayışı doğrultusunda bakmışlardır. Cumhuriyetin kuruluşundan sonra, Osmanlı borçlarının bir bölümünü ödemeyi kabul ederek ağır bir borç yükü altına giren genç Türkiye Cumhuriyeti, ilk iç borç tahvili çıkarımına 1933 yılında başvurmuştur . Bu yıla dek öncelikle halkın güvenini kazanmak ve özellikle de bankalar ve diğer sermaye kaynaklarının geliştirilmeye çalışıldığı söylenebilir. 1933den sonra da kalkınmanın finansmanı amacına yönelik olarak iç borçlanmaya geniş ölçüde önem verilmiştir . Özellikle alt yapı yatırımlarının finansmanında iç ve dış borçlanmaya başvurulmuştur.
Türkiyede iç borçlanma uygulamaları günümüze dek, devlet borçlanması düşüncesinde meydana gelen değişikliklere paralel olarak ekonomik, sosyal ve siyasi oluşumlarla birlikte gelişip şekillenmiştir.
Türkiyede iç borçlarının gelişimi incelenirken 1980 öncesi ve 1980 sonrası olmak üzere ikili bir dönemsel ayırıma gidilmiştir. Nedeni ise; 24 Ocak 1980 İstikrar Programı ile her alanda olduğu gibi içi borçlarda da önemli değişikliklerin yaşanmasıdır.
1. 1980 ÖNCESİ TÜRKİYEDE İÇ BORÇLANMA
Türkiyede 1980 yılına dek, devlet iç borçlanmayı ya özellikle hazine aracılığı ile doğrudan doğruya ya da çeşitli kamu kurumlarına kefalet ederek veya özel kurumlar (Amortisman ve Kredi Sandığı) kurarak yapmaktaydı. Bu yollarla ve şekilsel olarak çeşitlilik gösteren borçlanmalara ya yıllık bütçe kanunları ile ya da özel borç yasaları ile izin verilmektedir. Bununla birlikte uygulamada, devlet iç borçlarına izin veren özel yasaların yanında, bazı kamu kurumlarının kuruluş yasalarında da özel madde hükmü olarak borçlanma yetkisinin verildiğine rastlanmaktadır.
Borca yönelik bu özel maddelerin veya yasaların, devlet adına borçlanma yetkisini çoğunlukla Maliye Bakanlığına tanımakla birlikte bazen de Bakanlar Kurulunu veya Maliye Bakanlığının gözetimi altında doğrudan doğruya bazı kamu kurumlarını karar ve uygulamada yetkili kıldıkları görülmüştür .
1.1. 1980 Öncesi Türkiyede İç Borçlanmanın Nedenleri ve Kaynakları
İç borçlanma politikasında büyük değişikliklerin meydana geldiği 1980 yılından önceki dönemi, borçlanmanın nedenleri ve yöneldiği kaynaklar yönünden iki alt bölüme ayırabiliriz. Söz konusu iki dönem;
-1933-1963 Dönemi
-1963-1980 Dönemi şeklinde belirlenebilir.
1.1.1. 1933-1963 Dönemi
Gelişmiş ve az gelişmiş ülkelerde devletin borçlanma nedenleri genel olarak dört gruba ayrılabilir. Bunlar savaş ve silahlanma harcamaları, bütçe açıkları, kalkınmanın finansmanı ve özellikle gelişmiş ülkelerde ekonomik bunalımlar ve savaştır .
Türkiye için sonuncusu hariç, diğer üç sebep, 1933den beri iç borçlanmanın sebepleri olarak zaman zaman ya tek başına ya da bir arada olarak maliye politikası içinde yer almıştır.